Dôchodkové zabezpečenie na Slovensku v kontexte medzinárodného a európskeho práva

Príspevok venuje pozornosť aktuálnym otázkam dôchodkového zabezpečenia - zaradeniu slovenského druhého piliera do európskeho a svetového kontextu dôchodkového zabezpečenia. Autor upozorňuje na ústavné a medzinárodnoprávne záväzky Slovenskej republiky zabezpečiť istú mieru náhrady príjmu po dosiahnutí dôchodkového veku, v súčasnosti na úrovni 40%. Bez započítania dávok z tzv. druhého piliera by veľká časť občanov SR v budúcnosti túto výšku náhrady z prvého piliera nedosahovala. Ďalším argumentom pre zaradenie kapitalizačného piliera do systému práva sociálneho zabezpečenia je podľa autora tiež skutočnosť, že na svetovej úrovni sa znaky nášho druhého piliera pripisujú prvému pilieru. Svetový druhý pilier má zasa znaky slovenského tretieho piliera. Navyše, aj najnovšie koordinačné nariadenie EU radí starobné dôchodkové sporenie pod režim tohto nariadenia, ktoré vyslovene vylučuje iba schémy patriace do svetovo chápaného druhého piliera (v zmysle slovenského tretieho piliera).

V tomto príspevku sa pokúsime preukázať, že slovenský druhý pilier dôchodkového zabezpečenia v skutočnosti žiadnym druhým pilierom nieje. Ide o súčasť prvého piliera, ktorý má dve podoby - čisto verejnoprávnu a druhú kombinovanú. Nemožno totiž oddeliť tzv. prvý a druhý pilier, inak by prvý neplnil svoju funkciu sociálneho zabezpečenia zakotvenú v Ústave Slovenskej republiky (SR) a SR by zároveň nespĺňala ani medzinárodné štandardy, ku ktorým sa hlási. Iba v spojení s tzv. druhým pilierom totiž štát napĺňa svoje ústavnoprávne aj medzinárodnoprávne záväzky v oblasti dôchodkového zabezpečenia obyvateľstva SR. Ďalej poukazujeme na skutočnosť, že slovenský druhý aj tretí pilier nepochybné vplývajú na pracovný trh a majú úzky súvis s pracovným právom tak na národnej úrovni, ako aj na úrovni Európskej únie (EÚ). Preto zastávame stanovisko, že aj tieto piliere a právne vzťahy v rámci nich vznikajúce musia tvoriť predmet výskumu práva sociálneho zabezpečenia. Napokon, začlenenie tzv. druhého piliera do režimu prvého piliera má tiež dopad na možnosť koordinácie dôchodkových práv v rámci EU.

Vzhľadom na globalizáciu a europeizáciu právnu úpravu SR nemožno skúmať a vykladať izolovane od medzinárodných a európskych sociálnozabezpečovacích štandardov vyjadrených v dokumentoch organizácií ako je OSN, Rada Európy, Medzinárodná organizácia práce, či samotná Európska únia. Sociálne zabezpečenie je ako základné ľudské právo právne zakotvené vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv, prijatej Valným zhromaždením OSN dňa 10. decembra 1948, Medzinárodnom dohovore o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, prijatom tiež na pôde OSN dňa 16. decembra 1966, a napokon aj v staršej Filadelfskej deklarácii z 10. mája 1944, ktorá bola prijatá ako dodatok k ústave Medzinárodnej organizácie práce (MOP). MOP toto právo potvrdila aj vo svojich záveroch z Medzinárodnej konferencie práce na jej 89. zasadnutí v roku 2001.

Z dielne MOP pochádza tiež špecifikácia obsahu práva na sociálne zabezpečenie v podobe Dohovoru MOP č.102 o minimálnych štandardoch sociálneho zabezpečenia z roku 1952.¹⁾ Dohovor zaväzuje štáty poskytovať sociálnu ochranu ktorá zahŕňa sociálne zabezpečenie v prípade deviatich definovaných sociálnych rizík,²⁾ a pomoc pri riziku chudoby.³⁾

Podľa čl. 27 Dohovoru o sociálne zabezpečenie ide v prípade, že ním chránené osoby pokrývajú kategórie zamestnancov, ktoré spolu nepredstavujú menej než 50% celkového počtu zamestnancov, alebo určité skupiny ekonomicky činného obyvateľstva, ktoré spolu nepredstavujú menej než 20% obyvateľstva, prípadne všetko obyvateľstvo, ktorého príjem nepresahuje určené limity, alebo kategórie zamestnancov predstavujúce nie menej než 50% zamestnancov činných v podnikoch, ktoré majú aspoň 20 zamestnancov.

Dané podmienky na Slovensku jednoznačne spĺňa sociálne poistenie (okrem iného pre prípad staroby) spravované Sociálnou poisťovňou. Problém môže predstavovať zaradenie tzv. druhého piliera (spravovaného dôchodkovými správcovskými spoločnosťami - DSS) podľa zákona č.43/2004 Z.z. do tohto systému. Nie sú v ňom totiž zúčastnené "určité skupiny1' ekonomicky činného obyvateľstva, kedy by stačilo, aby v druhom pilieri bolo zúčastnených aspoň 20% z celkového počtu obyvateľov SR. V skutočnosti je v druhom pilieri v súčasnosti zúčastnených až okolo 1,5 milióna obyvateľov,⁴⁾ čo by hravo splnilo danú podmienku, ak ekonomicky činné obyvateľstvo na Slovensku predstavuje približne polovicu z celkového počtu obyvateľov (5,4 milióna),⁵⁾ teda asi 2,7 milióna. Pokiaľ ide o podiel zúčastnených na celkovom počte zamestnancov, ako to vyžaduje Dohovor, druhý pilier by vzhľadom na pomer 1,5 milióna sporiteľov (nielen zamestnancov) k 2 181 800⁶⁾ osobám v pracovnom pomere spĺňal zrejme aj podmienku dosiahnutia 50% pokrytia.

Odpoveď na otázku, či sa slovenský druhý pilier považuje za súčasť práva sociálneho zabezpečenia, má význam najmä vzhľadom na záväzok zakotvený v čl. 65 Dohovoru, podľa ktorého dávka v starobe má predstavovať aspoň 40% z predchádzajúceho zárobku.⁷⁾ V prípade, že by sa nebral do úvahy druhý pilier a dôchodky z neho, mohlo by sa totiž stať, že sporitelia v druhom pilieri, ktorí budú z dôvodu účasti na druhom pilieri poberať iba polovicu z dôchodku z 1. piliera (zo Sociálnej poisťovne), na ktorý by mali nárok, ak by neboli sporiteľmi v druhom pilieri, by nespĺňali túto požiadavku Dohovoru.

Ďalší Dohovor MOP - č.128 o dávkach v invalidite, starobe a pozostalostných dávkach z roku 1967 (čiastočne ratifikovaný SR⁸⁾ ) dokonca túto percentuálnu hranicu zvýšil na 45% (v tabuľke k časti V., ktorá pre SR nieje záväzná). Túto podmienku musí v zmysle čl. 16 spĺňať všetko obyvateľstvo v pracovnom pomere, prípadne aspoň 75% ekonomicky aktívneho obyvateľstva, iba výnimočne menšia časť obyvateľstva. Odporúčanie k tomuto dohovoru (č. 131) z roku 1967 dokonca odporúča zvýšenie percentuálneho podielu až o 10 percentuálnych bodov, teda až na 55% z predchádzajúceho príjmu. Hoci SR nie je viazaná touto časťou Dohovoru, je zrejmé, že bez započítania dôchodku z druhého piliera by veľká časť obyvateľstva SR nespĺňala ani podmienku 40% z predchádzajúceho príjmu, nieto ešte 45, či 55%.

Na pôde Rady Európy bola už v roku 1961 prijatá Európska sociálna považujúca právo na sociálne zabezpečenie za základné sociálne právo, pričom sa dovolávala štandardov v dohovore MOP č.102. bola revidovaná v roku 1996 s účinnosťou od roku 1999 (ratifikovaná SR bola až 23.4.2009), pričom v čl. 12 garantuje právo na sociálne zabezpečenie minimálne vo výške garantovanej Európskym zákonníkom sociálneho zabezpečenia, ktorý SR neratifikovala (pochádza z roku 1964 a bol vytvorený podľa vzoru Dohovoru č.102 MOP). Podľa neho musí dávka v starobe predstavovať aspoň 40%, resp. 30% z predchádzajúcej mzdy. Každopádne, aj keď sme teraz viazaní týmito percentami kvôli ratifikácii Európskej sociálnej charty, nateraz túto požiadavku spĺňame. Ak by sa však v budúcnosti nezohľadňoval dôchodok z druhého piliera, časť obyvateľstva by túto podmienku nespĺňala.

Z medzinárodných záväzkov, ktoré Slovenská republika dobrovoľne prijala, teda vyplýva, že jej povinnosťou je zabezpečiť primeranú mieru náhrady pre dôchodcov. V tomto príspevku sa usilujeme čitateľa presvedčiť, že dosiahnutie tohto cieľa je v súčasnej situácii možné iba zaradením slovenského druhého piliera do systému štátom zabezpečovaného príjmu v starobe. Tento názor pritom môžeme podoprieť aj nasledujúcou analýzou vzťahu medzi prvým a druhým pilierom v teórii sociálneho zabezpečenia, prevládajúcej v západnej Európe.

V tejto kapitole porovnáme slovenský druhý pilier dôchodkového zabezpečenia so skutočným druhým pilierom za účelom pochopenia významu a postavenia nášho kapitalizačného piliera. V západnej Európe sa totiž, na rozdiel od Slovenska, pod druhým pilierom dôchodkového zabezpečenia rozumejú tzv. doplnkové, suplementárne penzie. Chápu sa nimi schémy, či už súkromné, alebo verejné, ktorých cieľom je umožniť jednotlivcom získať dávky nad hranicu poskytovanú štátom v povinnom sociálnom zabezpečení. Hovorí sa aj o tzv. druhej vrstve. V niektorých krajinách sa používa skôr termín zamestnanecké penzie v Spojenom kráľovstve a Irsku) a vo Francúzsku skôr pojem komplementárne než suplementárne penzie. Prvý a druhý pilier pritom nemožno presne odlíšiť porovnaním koncepcií individuálnej a kolektívnej úpravy, verejnej a súkromnej iniciatívy, ani povinného či dobrovoľného členstva.⁹⁾ Žiadne absolútne pravidlá totiž neplatia a v každom štáte je úprava jedinečná.¹⁰⁾ Navyše existujú aj schémy, ktoré stoja na pomedzí prvého a druhého piliera. Tu možno poukázať napr. na fakt, že Fínsko má povinný doplnkový systém, ktorý stojí na pomedzí prvého a druhého piliera. Všetci majú nárok na základnú dávku, ale dopĺňajú si ju z povinného sporenia. Prvý pilier je financovaný priebežne štátom, zamestnancami a zamestnávateľmi, druhý má iba zabezpečiť vyššiu penziu.¹¹⁾ Okrem toho ešte existujú dobrovoľné penzijné schémy na zníženie dôchodkového veku alebo na kompenzáciu za doby, kedy účastník systému nepracoval,¹²⁾ pričom väčšina z nich je davkovo orientovaná (dopredu je určená výška dávky - napr. percentuálnym pomerom zo mzdy).

V Spojenom kráľovstve zasa bola v roku 1975 zavedená nad minimálnu penziu poskytovanú univerzálne aj osobitná penzijná vrstva SERPS (v súčasnosti už v podobe SSP),¹³⁾ zabezpečujúca penziu v závislosti od zárobku. Tá však nepredstavuje druhý pilier. Druhým pilierom sú totiž v Británii až zamestnanecké schémy.¹⁴⁾ SSP možno zaradiť medzi prvý a druhý pilier, hoci sám je verejný a postavený na systéme priebežného financovania.¹⁵⁾ Problém je aj s rozlíšením druhého a tretieho piliera - napr. v Británii v prípade inštitútu tzv. osobných penzií.¹⁶⁾

V Británii (od roku 1961 a potom opätovne od 1978) a v Japonsku (od roku 1966) je možné dokonca sa odhlásiť zo systému povinného sociálneho zabezpečenia za predpokladu, že zamestnávateľ svojim zamestnancom zabezpečí dôchodkové zabezpečenie aspoň na rovnakej úrovni (v praxi však zvyčajne vyššej). V Japonsku je to však možné iba pre niektoré spoločnosti, v Spojenom kráľovstve pre všetky,¹⁷⁾ pričom v Británii sa aj zamestnanci sami môžu odhlásiť z povinného štátneho systému dôchodkového zabezpečenia a zabezpečiť si samostatne primeranú osobnú penziu.