Pojetí lékařské posudkové služby sociálního zabezpečení v České republice

Lékařská posudková služba má v sociálním zabezpečení nezastupitelnou úlohu. Zajišťuje totiž odborné lékařské podklady, bez nichž by v řízení o řadě dávek popř. jiných výhod v sociálním zabezpečení nebylo možné rozhodnout, protože by nebylo možné ověřit splnění podmínek stanovených právními předpisy pro přiznání té které dávky nebo výhody.

Toto obecné konstatování je v zásadě jednoduché a každému pochopitelné. Potíže však vznikají při snaze právně vymezit povahu takového posudku o zdravotním stavu a z ní nutně vycházející hledání optimálního organizačního uspořádání lékařské posudkové služby v systému sociálního zabezpečení, a to jednak ve vztahu orgánům, které vedou řízení o dávkách nebo jiných výhodách ze sociálního zabezpečení a dále pak ve vztahu ke konkrétnímu účastníku řízení, o jehož sociálních právech je rozhodováno.

V České republice je oblasti lékařské posudkové služby sociálního zabezpečení v poslední době věnována velká pozornost. Na jedné straně poměrně zásadní změny představovaly přijaté změny právní úpravy organizace lékařské posudkové služby v posledních několika letech, na straně druhé se tato oblast (a to i s ohledem na změny v zákonodárství) stala předmětem výzkumných projektů.

Smyslem tohoto článku je seznámit odbornou veřejnost ve Slovenské republice jednak s uvedenými změny v českém zákonodárství, jednak se související koncepčními úvahami a konečně i s nejnovějším pohledem Nejvyššího správního soudu České republiky na právní povahu posudku o zdravotním stavu v sociálním zabezpečení.

Právní úprava v České i Slovenské republice vychází ze společných základů, které byly položeny v dobách společné historie obou států. Za první republiky podle zákona č. 221/1924 Sb. zák. a n. měli hlavní funkci při zjišťování zdravotního stavu lékaři, které posouzením pověřila nemocenská pojišťovna, v řízení před pojišťovacími soudy¹⁾ pak soudní znalci. Právní úprava zde byla taková, že nemocenská pojišťovna rozhodovala o žádostech o dávky nemocenského pojištění, zatímco u žádostí o dávky pojištění invalidního a starobního měla provést potřebné šetření a předložit žádost se svým dobrým zdáním a doklady Ústřední sociální pojišťovně, která o žádosti rozhodla. Zákon zde pojišťovně nepředepisoval, jakým způsobem má potřebné šetření provést, to se však neobešlo bez posouzení zdravotního stavu lékařem. V řízení před pojišťovacím soudem mohli podle názoru Vrchního pojišťovacího soudu jen soudní znalci na základě odborných lékařských vědomostí zjistit a posoudit, zda a jakými nemocemi nebo tělesnými či duševními vadami pojištěnec trpí, a jaký vliv mají zjištěné choroby nebo vady na schopnost k výdělku, resp. zda existuje nezpůsobilost k výdělku v zákonném stupni.

V počátcích platnosti zákona o národním pojištění č. 99/1948 Sb. vypracovávali příslušné posudky o zdravotním stavu důvěrní posudkoví lékaři Ústřední národní pojišťovny, pracující při jednotlivých okresních národních pojišťovnách. Pokud jde o soudní opravné řízení, podle zákona o zlidovění soudnictví č. 319/1948 Sb., který zrušil ty části zákona o národním pojištění, které se týkaly působnosti pojišťovacích soudů, a soudní přezkum svěřil v režimu rozhodování o opravných prostředcích okresním soudům (pokud nešlo o spory o dávky důchodového pojištění) a krajským soudům (pokud šlo o spory o dávky důchodového pojištění), měly podle § 53 krajské soudy založit pro své obvody seznam znalců lékařů z oboru národního pojištění. Do tohoto seznamu měli být zapisováni lékaři, kteří vykazovali několikaletou úspěšnou činnost v posudkových otázkách sociálního pojištění a nebyli současně důvěrnými lékaři pojišťovny. Před zápisem do tohoto seznamu měla být slyšena jednotná odborová organizace a Ústřední národní pojišťovna. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uváděla, že důvodem tohoto ustanovení je skutečnost, že téměř 90% sporů o dávky z pojištění, zejména důchodového, jsou spory, jejichž rozhodnutí závisí na lékařském posudku, a protože znalecké otázky lékařské v otázkách národního pojištění mají svou specifickou problematiku, podstatně odchylnou od jiných znaleckých otázek civilního soudnictví, zavádí osnova zvláštní seznamy lékařských znalců pro národní pojištění. Tito znalci měli být jak odborně, tak svým poměrem k národnímu pojištění zvlášť kvalifikováni k podávání posudků v dávkových otázkách pojišťovacích, a proto na jejich výběr měly mít vliv instituce povolané střežit lékařskou úroveň národního pojištění, tedy z hlediska Ústřední národní pojišťovny zdravotnická rada, z hlediska lékařů i z hlediska pojištěnců jednotná odborová organizace. Komentář²⁾ k tomu dodával, že na správnosti a objektivitě znaleckých posudků o těchto otázkách závisí zákonitost a sociální spravedlnost soudního rozhodování v dávkových věcech národního pojištění.

Ke změně došlo až později, když vznikly posudkové komise sociálního zabezpečení, a to právní úpravou z roku 1956 (zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců a zákon č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, vládní nařízení č. 56 a 57/1956 Sb., o nemocenském a důchodovém pojištění členů jednotných zemědělských družstev, výrobních družstev, jednotlivě hospodařících rolníků a jiných osob samostatně hospodařících). Posudkové komise sociálního zabezpečení byly zřízeny při okresních národních výborech pro instanci prvou a při krajských národních výborech pro instanci druhou. Posudkové komise při krajských národních výborech byly povolány rovněž pro podávání posudků pro účely přezkumných řízení soudních. Tato úprava však nebránila tomu, aby soud mohl provádět též dokazování znaleckými posudky.³⁾

Zpočátku byly posudkové komise čtyřčlenné. Předsedou byl posudkový lékař, přisedal další lékař (zpravidla územní nebo závodní obvodní lékař), dále byl přítomen zástupce pracujících (ROH nebo družstva, pokud byl posuzován družstevník) a tajemník komise. V roce 1959 přibyl pátý člen, poslanec příslušného národního výboru, který komisi zřídil; od roku 1960 se stal předsedou posudkové komise. Na jeho odbornou kvalifikaci nebyly kladeny žádné nároky, jeho funkce byla politická. Druhoinstanční posudkové komise byly složeny obdobně jako prvoinstanční.

S účinností od 1.5.1990 zanikla bez náhrady funkce poslanců - předsedů posudkových komisí, stejně jako funkce zástupců pracujících. Po zřízení okresních správ sociálního zabezpečení (dále v článku jen "OSSZ") v roce 1990 byly posudkové komise ONV převedeny k těmto správám. Též v závěru roku 1990 po zániku krajských národních výborů byly jejich posudkové komise převedeny k Ministerstvu práce a sociálních věcí (dále v článku jen "MPSV").

Základ právní úpravy pak v České republice na dlouhá léta založil zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci o provádění sociálního zabezpečení, který posuzování v instanci prvé svěřil okresním správám sociálního zabezpečení pro všechny sociální systémy (tedy bez ohledu na orgán, který vede vlastní řízení o dávce nebo jiné výhodě sociálního zabezpečení) a v instanci druhé posudkovým komisím Ministerstva práce a sociálních věcí (dále v článku jen "PK MPSV"). Těm svěřil po vzoru úpravy, která u nás poprvé našla své místo až v roce 1956, podávání posudků i pro účely přezkumného řízení soudního ve věcech důchodového pojištění. Samostatnou zmínku si zaslouží oblast pojištění nemocenského, ve které posuzování zdravotního stavu náleží ošetřujícím lékařům pojištěnců, lékařům okresních správ sociálního zabezpečení pak náleží kontrola činnosti ošetřujících lékařů v této oblasti. Kompetence PK MPSV naopak v oblasti nemocenského pojištění stanoveny nejsou.

Zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci o provádění sociálního zabezpečení, představuje základ právn