Systematika európskeho normatívneho rámca financovania služieb všeobecného hospodárskeho záujmu

LAPŠANSKÝ, L. Systematika európskeho normatívneho rámca financovania služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Právny obzor, 103, 2020, č. 3, s. 183 - 197.

General scheme of the European normative framework of financing of operation of services of general economic interest. Article 106 (2) of the Treaty on the Functioning of the European Union allows an exemption of an undertaking operating services of general economic interest from the application of competition rules. The European law offers several regimes of financing of operation of services of general economic interest that do not constitute a state aid or can be exempted from the prohibition of state aid. The individual regimes of permissible financing of the operation of services of general economic interest determine the conditions under which financing is acceptable, in particular the rules of calculation of eligible compensation for the operation of services of general economic interest.¹⁾

Key words: services of general economic interest, state aid, compensation for the operation of service ofgeneral

1. Úvod

            Služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej tiež SVHZ) sú služby, ktoré vykazujú osobitné črty v porovnaní s ostatnými hospodárskymi činnosťami. Tieto služby sú poskytované pre občanov alebo v záujme spoločnosti ako celku a podnik, ktorý ich poskytuje, ak by myslel na svoje vlastné obchodné záujmy, by záväzok poskytovať ich neprevzal alebo by ho neprevzal v tom istom rozsahu alebo za tých istých podmienok.²⁾

            Služby všeobecného hospodárskeho záujmu nie sú len súčasťou spoločných hodnôt Európskej únie (ďalej tiež EÚ)³⁾, ale zohrávajú aj ústrednú úlohu pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti. Európska únia a jej členské štáty, každý v rámci ich príslušných právomocí, musia dbať o to, aby takéto služby boli poskytované v súlade so zásadami a podmienkami, ktoré im umožňujú plniť ich úlohy.⁴⁾

            Dôvodom záujmu inštitúcií EÚ o SVHZ je nielen dôležitosť úloh, ktoré plnia, ale najmä otázky, ktoré vyvoláva spôsob, akým je zabezpečená ich činnosť. Určité SVHZ môžu poskytovať verejné alebo súkromné podniky bez osobitnej finančnej podpory od orgánov členských štátov; iné služby sa môžu poskytovať, iba ak príslušný orgán ponúkne poskytovateľovi finančnú náhradu. Pri neexistencii osobitných pravidiel EÚ môžu členské štáty samostatne rozhodovať, ako by mali byť realizované a financované ich SVHZ.⁵⁾

1.1. Vymedzenie skúmanej problematiky

            Normatívne vyjadrenie miesta SVHZ v právnom poriadku EÚ nachádzame v článkoch 14 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej tiež ZFEÚ), podľa ktorého:

            "Bez toho, aby bol dotknutý článok 4 Zmluvy o Európskej únii a články 93, 106 a 107 tejto zmluvy, a berúc do úvahy miesto, ktoré patrí službám všeobecného hospodárskeho záujmu v spoločných hodnotách Únie, ako aj ich význam pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti, Únia a členské štáty dbajú v rámci svojich právomocí a rámci pôsobnosti zmlúv o to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, najmä hospodárskych a finančných, ktoré im umožňujú plniť ich poslanie. Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom prostredníctvom nariadení ustanovia tieto zásady a podmienky bez toho, aby boli dotknuté právomoci členských štátov v súlade so zmluvami poskytovať, objednávať a financovať takéto služby."

            Ak odhliadneme od článku 93 ZFEÚ, ktorého vecná pôsobnosť je obmedzená na oblasť dopravy, normatívny rámec úpravy SVHZ v primárnom európskom práve teda dotvárajú články 106 a 107 ZFEÚ.

            Podľa článku 106 ZFEÚ:

            "1. V prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami zmlúv, najmä s pravidlami uvedeným v článkoch 18 a 101 až 109.

            2. Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.

            3. Komisia zabezpečí uplatňovanie ustanovení tohto článku a v prípade potreby vydá členským štátom príslušné smernice alebo rozhodnutia."

            Článok 106 ZFEÚ teda upravuje zásadnú povinnosť členských štátov upraviť fungovanie verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tak, aby bolo súladné s ustanoveniami ZFEÚ, osobitne s pravidlami hospodárskej súťaže. Výnimka z tejto povinnosti bola priznaná práve podnikom poskytujúcim SVHZ v tom, že pravidlá hospodárskej súťaže sa na ne vzťahujú iba podmienečne, konkrétne za predpokladu, že uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť úlohy, ktoré im boli zverené. Výnimkou z tejto výnimky by bola situácia, keď by priznaním výnimky bol rozvoj obchodu ovplyvnený v takom rozsahu, že by to bolo v rozpore so záujmami EÚ.

            Skutočne, mnohé členské štáty zabezpečili poskytovanie SVHZ tak, že podnikom, ktoré ich poskytujú, priznali výlučné právo uskutočňovať určitý okruh ekonomických činností vrátane poskytovania SVHZ s cieľom dosiahnuť, aby zisk z uskutočňovania ziskových činností pokryl stratu z poskytovania SVHZ. Otázka prípustnosti priznania výlučných práv s takýmto cieľom bola a stále je predmetom rozsiahlej judikatúry Súdneho dvora EÚ (ďalej tiež ESD)⁶⁾, ktorá posudzovala prípustnosť takéhoto spôsobu zabezpečenia poskytovania rôznych SVHZ, ako napr. poskytovanie poštových služieb, dodávku elektrickej energie a plynu, spracovávanie odpadov alebo zásobovanie liekmi⁷⁾.

            Podľa článkov 107 a 108 ZFEÚ:

            "Článok 107

            1. Ak nie je zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.

            2. S vnútorným trhom je zlučiteľná:

 a) pomoc sociálnej povahy poskytovaná jednotlivým spotrebiteľom za predpokladu, že sa poskytuje bez diskriminácie vo vzťahu k pôvodu výrobkov;

b) pomoc určená na náhradu škody spôsobenej prírodnými katastrofami alebo mimoriadnymi udalosťami;

c) pomoc poskytovaná hospodárstvu určitých oblastí Spolkovej republiky Nemecko v dôsledku rozdelenia Nemecka v rozsahu potrebnom na vyrovnanie hospodárskych nevýhod spôsobených týmto rozdelením. Päť rokov po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, môže Rada na návrh Komisie prijať rozhodnutie, ktorým sa zruší toto písmeno.

            3. Za zlučiteľné s vnútorným trhom možno považovať:

a) pomoc na podporu hospodárskeho rozvoja oblastí s mimoriadne nízkou životnou úrovňou alebo s mimoriadne vysokou nezamestnanosťou, ako aj na podporu regiónov uvedených v článku 349, pričom sa zohľadní ich štrukturálna, hospodárska a sociálna situácia;

b) pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu;

c) pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom;

d) pomoc na podporu kultúry a zachovania kultúrneho dedičstva, ak takáto pomoc neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodárskej súťaže v Únii v rozsahu, ktorý odporuje spoločným záujmom;

e) iné druhy pomoci, ako ich vymedzia rozhodnutia Rady prijaté na návrh Komisie.

            Článok 108

            1. Komisia v spolupráci s členskými štátmi priebežne skúma systémy pomoci poskytovanej v týchto štátoch. Navrhuje im príslušné opatrenia, ktoré si vyžaduje postupný rozvoj alebo fungovanie vnútorného trhu.

            2. Ak Komisia po výzve, aby príslušné strany predložili pripomienky, zistí, že pomoc poskytnutá štátom alebo zo štátnych zdrojov je nezlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107, alebo ak zistí, že táto podpora sa zneužíva, rozhodne o tom, že príslušný štát túto pomoc v lehote stanovenej Komisiou zruší alebo upraví.

            Ak sa daný štát nepodriadi tomuto rozhodnutiu v stanovenej lehote, Komisia alebo iný dotknutý štát môže, odhliadnuc od ustanovení článkov 258 a 259, predložiť vec priamo Súdnemu dvoru Európskej únie.

            Na žiadosť členského štátu môže Rada jednomyseľne rozhodnúť, že pomoc, ktorú štát poskytuje alebo zamýšľa poskytnúť, sa ako výnimka z ustanovení článku 107 alebo nariadení uvedených v článku 109 považuje za zlučiteľnú, a to za predpokladu, že takéto rozhodnutie odôvodňujú výnimočné okolnosti. Ak v súvislosti s touto pomocou Komisia už začala konať, ako je uvedené v prvom pododseku tohto odseku, podaním žiadosti Rade sa toto konanie zastavuje až do vyjadrenia Rady.

            Ak sa Rada do troch mesiacov od podania tejto žiadosti nevyjadrí, o veci rozhodne Komisia.

            3. Komisia musí byť v dostat