Ústavnoprávny režim vystúpenia Slovenskej republiky z Európskej únie

The Treaty of Lisbon for the first time specifically solves the withdrawal of a Member State from the European Union. The actual withdrawal under Art 50 of the Treaty on European Union adjusts the proceedings on the level of the European Union, but also assumes the prevent approval of the decision on withdrawal from the European Union on the level of the Member State. The Treaty on European Union presupposes the existence of national constitutional requirements for this process. In the present paper are therefore outlined the basic constitutional context of national decisions about the withdrawal of the Member State from the European Union and are outlined possible solutions in the Slovak Republic.

Európska únia za vyše pol storočia sa stala konštantou či dokonca inštitucionálne nezvratnou kategóriou o členstvo, ktorej sa na prelome tisícročí úspešne usilovali a usilujú takmer všetky posttotalitné štáty strednej a východnej Európy. V rámci ideológie politickej korektnosti, ktorá pomaly ovládla západné demokracie, sa verejne nehovorilo o možnosti jej rozkladu či rozpadu, a to vrátane odbornej spisby. Zdalo sa, že jej existencia je nespochybniteľná a smeruje politickoprávne k vytvoreniu európskeho superštátu. Jej krízu predznamenalo pomerne a neúspešne dramatické úsilie o prijatie Ústavy pre Európu, ktoré sa uzavrelo prijatím Lisabonskej zmluvy, ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o Európskej únii a Zmluva o založení Európskeho spoločenstva (ďalej len "Lisabonská zmluva").

Právna úprava členstva štátu v Európskej únii bola v primárnom práve Lisabonskou zmluvou však doplnená aj o výslovnú úpravu práva členského štátu vystúpiť z Európskej únie. V tejto súvislosti Lisabonská zmluva upravila mechanizmus vystúpenia na úrovni Európskej únii a zapojenie orgánov Európskej únie do tohto mechanizmu. Výslovne to bolo zakotvené do článku 50 Zmluvy o Európskej únii¹⁾ (ďalej len "ZEÚ"), ktorý predstavuje novú súčasť primárneho práva Európskej únie a v znení pred Lisabonskou zmluvou predchodcu nemal.

Pre výstupnú procedúru je charakteristické, že na úrovni Európskej únie a jej orgánov sa táto začína doručením oznámenia členského štátu Európskej rade, v ktorom oznámi svoj zámer vystúpiť z Európskej únie. Následná výstupná procedúra má podľa úpravy v článku 50 ods. 2 až 4 ZEÚ dve alternatívy. Buď členský štát, ktorý chce vystúpiť, uzavrie dohodu s Európskou úniou a vystúpi k dátumu jej platnosti, alebo sa dohodu nepodarí uzavrieť - potom štát vystupuje z Európskej únii automaticky po dvoch rokoch odo dňa, keď bolo jednostranné oznámenie úmyslu vystúpiť doručené Európskej rade.²⁾

Samotná výstupná procedúra a jej iniciovanie je výsledkom rozhodnutia členského štátu o vystúpení z Európskej únie. Podľa článku 50 ods. 1 ZEÚ³⁾ sa tak deje v súlade s ústavnými požiadavkami členského štátu. Znamená to, že ZEÚ neupravuje procedúru, ktorá na úrovni členského štátu predchádza prijatiu a doručeniu jednostranného rozhodnutia o vystúpení z Európskej únie. Ide o výlučnú záležitosť členského štátu a otázku jeho vnútroštátnej ústavnej úpravy.

Predmetom predloženého príspevku je analýza práve tejto vnútroštátnej ústavnej procedúry prijatia rozhodnutia členského štátu o vystúpení z Európskej únie a toho, ako je možné chápať príslušného členského štátu, na ktoré ZEÚ rozhodnutie členského štátu o vystúpení z Európskej únie viaže.

Napriek tomu, že Lisabonská zmluva bola účinná od 1. decembra 2009, Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") sa jej implementácii v podmienkach Slovenskej republiky a jej národného právneho poriadku začala venovať až v roku 2011. Ústavodarca vyhodnotil, že na implementáciu Lisabonskej zmluvy (a to ani vo vzťahuk novým právomociam národnej rady) nie je potrebná zmena alebo doplnenie Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava") a ani ústavného zákona č.397/2004 Z.z. o spolupráci Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky v záležitostiach Európskej únie.⁴⁾ Národná rada usúdila, že na implementáciu Lisabonskej zmluvy v časti týkajúcej sa jej nových právomocí ako národného parlamentu je postačujúca novela zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "rokovací poriadok"), ktorú schválila národná rada dňa 2. júna 2011 pod č.187/2011 Z.z. To, či takáto úprava len na úrovni zákona bola, je a bude postačujúca, je otázne a ukáže to až čas.⁵⁾

Ak vychádzame zo súčasného ústavného stavu členstva Slovenskej republiky v Európskej únii, reprezentovanom ústavou a ústavným zákonom č.397/2004 Z.z., a vztiahneme naň požiadavku existencie podľa článku 50 ods. 1 ZEÚ, tak vyvstáva základná otázka, aký charakter a aký obsah by mali mať tie ústavné požiadavky, existenciu ktorých predpokladá článok 50 ods. 1 ZEÚ? Znamenalo by naplnenie tejto požiadavky primárneho práva Európskej únie prijatie osobitnej ústavnej úpravy vo forme novelizácie ústavy alebo by to znamenalo prijatie osobitného účelového ústavného zákona, alebo je možné aj na základe súčasnej ústavnej úpravy identifikovať ústavné požiadavky, ktoré by umožňovali vnútroštátne schválenie vystúpenia Slovenskej republiky z Európskej únie?

Ak začneme od konca, tak sa najprv venujme súčasnej ústavnej úprave v článku 7 ods. 1 a v článku 7 ods. 2 ústavy a možnostiam, ktoré táto ústavná úprava ponúka pri prípadnom schvaľovaní rozhodnutia o vystúpení z Európskej únie.

Napriek tomu, že článok 7 ods. 1 ústavy nemožno chápať ako národné ústavné požiadavky upravujúce vystúpenie z Európskej únie podľa článku 50 o ds. 1 ZEÚ, možno tomuto ustanoveniu venovať krátku pozornosť najmä s cieľom vymedziť ho v porovnaní s článkom 7 ods. 2 ústavy.

Podľa článku 7 ods. 1 ústavy Slovenská republika môže na základe slobodného rozhodnutia vstúpiť do štátneho zväzku s inými štátmi alebo z takéhoto zväzku vystúpiť. O vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku sa rozhodne ústavným zákonom, ktorý sa potvrdí referendom. Na uvedené nadväzuje následne článok 93 ods. 1 ústavy, ktorý upravuje jediný prípad obligatórneho referenda v Slovenskej republike - , ktorým sa potvrdí ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku.

Článok 7 ods. 1 ústavy je prameňom práva iba pre tieto dve situácie:

Rozhodovanie podľa článku 7 ods. 1 ústavy je výnimočné rozhodovanie s ojedinelou náročnosťou kladenou na dosiahnutie ústavne relevantného rozhodnutia. Jedine pri vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo pri vystúpení zo štátneho zväzku s inými štátmi sa podľa ústavy vyžaduje kombinácia rozhodnutia ústavnej väčšiny poslancov národnej rady a vôle voličov. Preto proces a podmienky rozhodovania ústava upravuje v osobitnom režime, ktorý je určený výlučne pre toto osobitne významné rozhodovanie. Ústava neumožňuje uplatniť rozhodovanie podľa článku 7 ods. 1 ústavy pri rozhodovaní o iných, menej závažných otázkach týkajúcich sa existencie štátu. Predmetom tejto úpravy sú medzné body existencie štátneho zväzku medzi Slovenskou republikou a inými štátmi. Ústavným zákonom a následným referendom sa rozhoduje iba o vstupe do štátneho zväzku a o vystúpení zo štátneho zväzku.5

Aplikácia článku 7 ods. 1 ústavy by predstavovala národné ústavné požiadavky v prípade vystúpenia Slovenskej republiky (len) z takého subjektu medzinárodného práva verejného, ktorý by bol štátom, resp. štátnym zväzkom. Ústava ani v článku 7 ods. 1, ani v iných ustanoveniach nepredurčuje právny obsah slovného spojenia Vo všeobecnej rovine možno považovať za nepochybné, že štátny zväzok je štátom a je tiež pravda, že v právnej teórii existuje do značnej miery zhoda o nevyhnutných atribútoch štátnosti, ktorými sa musí vyznačovať každý útvar, aby mohol byť označený za štát.

Vo vzťahu k súčasnému stavu Európskej únie možno konštatovať v zhode s prevažujúcimi odbornými názormi, že táto nie je štátom ani štátnym zväzkom, a to napriek tomu, že vývoj v Európskej únii nepochybne tenduje k štátnej forme, teda k štátnemu zväzku, ale serióznym spôsobom určiť moment, kedy sa tak stane, nie je nateraz možné, o čom svedčí aj príprava európskeho federálneho štátu časťou členských štátov Európskej únie.

K použitiu článku 7 ods. 1 ústavy ako ústavných požiadaviek podľa článku 50 ods. 1 ZEÚ možno preto uzavrieť, že tento článok ústavy by sa na prijatie vnútroštátneho rozhodnutia o vystúpení Slovenskej republiky z Európskej únie v jej súčasnej podobe použiť nedal.

Po vylúčení použitia článku 7 ods. 1 ústavy ako národných ústavných požiadaviek upravujúcich vnútroštátne schvaľovanie vystúpenia z Európskej únie je možné preskúmať, či nie je možné na tento účel využiť režim článku 7 ods. 2 prvej vety ústavy.

Prostredníctvom ústavných zmien a doplnkov vykonaných ústavným zákonom č.90/2001 Z.z. sa súčasťou ústavného textu stali aj ustanovenia prvej a druhej vety článku 7 ods. 2, podľa ktorých Slovenská republika môže medzinárodnou zmluv