Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Núdzový stav v Slovenske republike z hľadiska medzinárodných ľudskoprávnych štandardov
Autorka približuje medzinárodné ľudsko-právne štandardy týkajúce sa stavu núdze z hľadiska existujúcich rozhodnutí ESĽP, ako aj materiálov vypracovaných Benátskou komisiou. Tieto kladú dôraz na dodržiavanie princípov právneho štátu aj v takých mimoriadnych situáciách. V tomto ohľade sú kľúčové požiadavky nevyhnutnosti, proporcionality a dočasnosti, splnením ktorých štát minimalizuje zásahy do základných práv a slobôd na mieru nevyhnutnú pre dosiahnutie legitímneho cieľa - ochrany verejného zdravia. Osobitne sa venuje aj medzinárodným štandardom súvisiacim s vyhlásením a ukončením stavu núdze, ako aj súdnej kontrole prijatých opatrení. Približuje rozhodnutia zahraničných súdov, ktoré môžu byť návodom pre naše súdne orgány vrátane ústavného súdu. Zásadné súdne rozhodnutia však v Slovenskej republike v tomto ohľade vyhlásené neboli. Autorka preto kriticky analyzuje rozhodnutie ústavného súdu, ktorý sa pri posudzovaní súladu vyhláseného núdzového stavu s ústavou a ústavným zákonom o bezpečnosti štátu k viacerým významným otázkam vzneseným navrhovateľmi nevyjadril. V závere analyzuje aj zmeny ústavného zákona o bezpečnosti štátu, pričom na príkladoch z iných štátov preukazuje, že ústavodarca nevyužil túto príležitosť na to, aby spôsob vyhlásenia núdzového stavu a jeho predlžovania priblížil medzinárodným štandardom.
Úvod
Verejné mimoriadne situácie zahŕňajú odchýlky od bežných noriem v oblasti ľudských práv, ako aj zmeny v rozdelení funkcií a právomocí medzi rôznymi štátnymi orgánmi. Výnimky zo základných ľudských práv sú osobitne zásadným problémom, pretože skúsenosti ukazujú, že k najvážnejším porušeniam ľudských práv dochádza zvyčajne počas núdzového stavu.
Stav núdze musí byť podľa medzinárodných štandardov výnimočný a dočasný.
Nesmie trvať dlhšie ako trvanie núdze a nesmie sa stať trvalým. Tak ako Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len "ESĽP"), aj Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len "Benátska komisia") zdôrazňuje, že stav núdze možno predĺžiť iba na základe
"procesu nepretržitých úvah [...], ktorý si vyžaduje neustále preskúmanie potreby núdzových opatrení"
. Podľa Benátskej komisie
núdzový režim by nemal byť neprimerane zdĺhavý
; ak vláda bude vládnuť prostredníctvom mimoriadnych núdzových právomocí príliš dlho, nevyhnutne stratí demokratickú legitimitu. Okrem toho je v priebehu stavu núdze nutné preukázať, že akékoľvek ďalšie obmedzenia práv sú v demokratickej spoločnosti nevyhnutne potrebné, t.j. zodpovedajú naliehavej spoločenskej potrebe, pri ktorej verejný záujem prevažuje nad záujmom jednotlivca. V opačnom prípade zásah štátu do základných ľudských práv a slobôd nemožno považovať za primeraný.
1)
Núdzový stav z hľadiska medzinárodných orgánov ochrany ľudských práv
Stav núdze vyplýva z vyhlásenia príslušného orgánu verejnej moci prijatého podľa právneho poriadku v reakcii na mimoriadnu situáciu, ktorá predstavuje zásadnú hrozbu pre krajinu. Príklady zahŕňajú prírodné katastrofy, občianske nepokoje, epidémiu alebo ekonomickú krízu.
Vyhlásenie núdzového stavu môže pozastaviť niektoré bežné funkcie vlády alebo môže orgánom vlády povoliť vykonávanie mimoriadnych preventívnych, prípravných, ochranných a nápravných opatrení a obmedziť alebo pozastaviť občianske slobody a ľudské práva.
V niektorých situáciách je vyhlásené stanné právo, ktoré umožňuje vojenskej moci konať. Rezort obrany získava vyhlásením núdzového stavu osobitné právomoci, ktoré umožňujú ministerstvu obrany obísť väčšinu parlamentných postupov. Z tohto dôvodu by mali byť v právnych predpisoch ustanovené mechanizmy na zabránenie zneužitia núdzových právomocí vnútroštátnymi orgánmi. Táto základná zásada bola opätovne potvrdená v odporúčaní Parlamentného zhromaždenia Rady Európy 1713 (2005), v ktorom sa uvádza, že
"nad výnimočnými opatreniami v akejkoľvek oblasti musia dohliadať parlamenty a tieto opatrenia nesmú vážne brániť vo výkone základných ústavných práv."
Každá krajina má svoju vlastnú definíciu okolností, ktoré by mohli viesť k stavu núdze, ako aj postupov, ktoré treba dodržiavať, obmedzení, "núdzových" právomocí alebo práv, ktorých výkon možno pozastaviť. Boli však vypracované medzinárodné normy, ktoré môžu poskytnúť užitočné usmernenie.
V prípade
Lawless
ESĽP
2)
definoval pojem
"verejné ohrozenie štátnej existencie"
ako
"výnimočnú situáciu alebo krízu, ktorá postihuje celé obyvateľstvo a predstavuje hrozbu pre organizovaný život komunít, z ktorých sa skladá štát".
Neskôr ESĽP vo veci
Brannigan a McBride
3)
uviedol, že z dôvodu ich priameho a nepretržitého kontaktu s naliehavými potrebami súčasnosti sú vnútroštátne orgány v zásade v lepšej pozícii ako medzinárodný sudca, pokiaľ ide o rozhodovanie o existencii stavu núdze a povahu a rozsah výnimiek potrebných na jeho odvrátenie. V tejto súvislosti by sa preto mala ponechať veľká miera voľnej úvahy vnútroštátnym orgánom. Zmluvné strany napriek tomu nepožívajú neobmedzenú právomoc voľnej úvahy. Je na ESĽP, aby rozhodol, či členské štáty okrem iného prekročili rámec "rozsahu, ktorý striktne vyžaduje naliehavosť" krízy. Vnútroštátnu mieru voľnej úvahy teda sprevádza európsky dohľad.Bývalá Európska komisia pre ľudské práva
4)
definovala charakteristiky, ktoré musia popisovať situáciu, aby mohla byť považovaná za núdzový stav: nebezpečenstvo musí byť skutočné alebo bezprostredné; jeho dopady sa vzťahujú na celý národ; musí byť ohrozený život organizovanej komunity; kríza alebo nebezpečenstvo musia byť výnimočné, to znamená, že bežné opatrenia alebo obmedzenia na ochranu bezpečnosti, zdravia a verejného poriadku, ktoré povoľuje Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor"), musia byť úplne nedostatočné.Podobné zásady sú ustanovené v článku 4 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach. Osobitný spravodajca OSN pre ľudské práva a výnimočné stavy potvrdzuje, že štáty musia dodržiavať tieto zásady:
dočasnosť
, t.j. výnimočná povaha vyhlásenia núdzového stavu;
výnimočná povaha hrozby
, ktorá si vyžaduje, aby kríza predstavovala pre komunitu skutočné, súčasné alebo prinajmenšom bezprostredné nebezpečenstvo;
vyhlásenie
, t.j. potreba verejne vyhlásiť núdzový stav;
komunikácia
, a to povinnosť informovať ostatné štáty a monitorovacie orgány príslušných zmlúv o obsahu prijatých opatrení;
proporcionalita
, ktorá si vyžaduje, aby boli opatrenia prijaté na riešenie krízy úmerné jej závažnosti;
zákonnosť
t.j. obmedzenia ľudských práv a základných slobôd počas núdzového stavu musia zostať v medziach stanovených nástrojmi vnútroštátneho a medzinárodného práva; núdzový stav okrem toho nezahŕňa dočasné pozastavenie právneho štátu a neumožňuje tým, ktorí sú pri moci, konať tak, aby došlo k porušeniu zákona, pretože sú týmito zásadami trvalo viazaní;
nedotknuteľnosť/neporušiteľnosť základných práv
, na ktoré sa nevzťahuje žiadna výnimka, a to ani v čase núdze: právo na život, zákaz mučenia, zákaz otroctva, zákaz retroaktivity práva a iné súdne záruky, právo osoby na uznanie spôsobilosti na právne úkony a slobody myslenia, svedomia a náboženského vyznania.
5)
Dodržanie princípov právneho štátu
Vo svojej Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy COVID-19, ktorá je zverejnená už aj v slovenskom preklade na stránke Ústavného súdu SR (ďalej len "ústavný súd")
6)
Benátska komisia uviedla, že
"koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu."
7)
Právny štát je založený na piatich základných princípoch
, ktorými sú:1.
zákonnosť,
2.
právna istota,
3.
predchádzanie zneužívaniu právomocí,
4.
rovnosť pred zákonom a nediskriminácia a
5.
prístup k spravodlivosti.
8)
Aby bol núdzový stav legitímny, musí brať do úvahy povahu, závažnosť a trvanie mimoriadnej situácie
, a to by malo určovať druh, rozsah a trvanie núdzových opatrení, ku ktorým sa krajina môže zákonne uchýliť. Benátska komisia zdôraznila, že
všetky núdzové opatrenia, odstúpenia
9)
a obmedzenia podliehajú trom všeobecným podmienkam, a to nevyhnutnosti, proporcionalite a dočasnosti
. Tieto podmienky sa pravidelne uplatňujú a interpretujú v judikatúre ESĽP, Súdneho dvora Európskej únie a rôznych ústavných (a iných) súdov členských štátov EÚ.Zásada nevyhnutnosti
v tejto súvislosti naznačuje, že počas núdzového stavu môžu nastať iba také obmedzenia ľudských práv a zmeny v rozdelení právomocí, ktoré sú nevyhnutne potrebné na prekonanie výnimočnej situácie. Účel týchto obmedzení a zmien v rozdelení právomocí musí zároveň v podstate spočívať v prekonaní núdze a v návrate k normalite. Z týchto dôvodov nemožno ospravedlniť obmedzenia ľudských práv a zmeny v rozdelení právomocí, ktoré by nijako nesúviseli s núdzovou situáciou.Zásada proporcionality
znamená, že zmeny v rozdelení právomocí musia byť vo svojom rozsahu primerané. V tomto ohľade je významná povaha a závažnosť hrozby, ktorú treba prekonať. Podľa zásady proporcionality preto nie sú prijateľné ani také zmeny, ktoré by mohli byť potrebné (alebo skôr užitočné) na prekonanie núdzovej situácie, ale ktoré by zjavne zašli príliš ďaleko, napríklad pri dlhodobých zmenách v štruktúre štátnych právomocí.Zásada dočasnosti
naznačuje, že akékoľvek zmeny v rozdelení právomocí musia byť časovo obmedzené na obdobie núdzovej situácie. Ukončenie tohto stavu by malo mať za následok návrat k normálnemu stavu. Akékoľvek núdzové opatrenie by sa zároveň malo pozastaviť hneď ako už nebude potrebné a primerané.Uvedené tri podmienky (nevyhnutnosť, proporcionalita a dočasnosť) treba posudzovať v súvislosti s vývojom situácie, pričom sa môžu stať prísnejšími, ak sa situácia zhorší, alebo menej prísnymi, ak sa situácia zlepší. V niektorých prípadoch však výnimočné okolnosti, ktoré viedli k vyhláseniu núdzového stavu, nemusia byť počas tohto stavu úplne prekonané a môžu si vyžadovať dlhodobejšiu zmenu platného právneho rámca a rozdelenie právomocí v rámci štátu.
V takom prípade platia dva hlavné princípy -
princíp nadobudnutých práv a princíp vzájomnej kontroly a princíp vyváženia medzi zložkami moci
. Princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci vyžaduje, aby boli rozdielne zložky moci v štáte vybavené rôznymi právomocami tak, aby žiadna z nich nemala monopol na štátnu moc, a aby sa mohli navzájom kontrolovať.Pri uskutočňovaní dlhodobejších zmien musia štáty zabezpečiť, aby zmeny v rozdelení právomocí nezasahovali do deľby moci a ich vzájomnej kontroly. Je tiež dôležité, aby právny režim núdzového stavu rozlišoval medzi aktiváciou núdzového stavu a uplatnením núdzových opatrení. Aktivácia znamená iba povolenie, aby sa vo všeobecnosti mohli prijať určité núdzové opatrenia, ak to vyžaduje konkrétna situácia. Uplatnenie znamená, že konkrétne núdzové opatrenia boli prijaté. Toto rozlíšenie je dôležité, pretože zásady nevyhnutnosti a proporcionality sa v týchto dvoch fázach uplatňujú rozdielne.
Vyhlásenie a ukončenie núdzového stavu
Vyhlásenie núdzového stavu sa riadi pravidlami domáceho právneho poriadku krajiny.
Tieto pravidlá musia byť jasné, dostupné a perspektívne. V ústave by mali byť v ideálnom prípade zahrnuté základné ustanovenia o núdzovom stave a o núdzových právomociach, ktoré by jasne uvádzali, od ktorých práv možno odstúpiť a od ktorých práv odstúpiť možné nie je. Je to o to dôležitejšie, keďže núdzové právomoci často obmedzujú základné ústavné princípy, ako sú základné práva, demokracia a právny štát.
10)
Krajiny majú jeden alebo niekoľko núdzových režimov. Ak ich je viac, musia byť ich rozdiely jasne ustanovené v zákone. Je dôležité, aby sa krajina pri všetkých núdzových situáciách vždy rozhodla pre najmenej reštriktívny režim.
Vyhlásenie núdzového stavu môže vydať parlament alebo výkonná moc.
V ideálnom prípade by mal byť vyhlásený parlamentom alebo výkonnou mocou s okamžitým súhlasom parlamentu. V naliehavých prípadoch možno pripustiť okamžité nadobudnutie účinnosti - vyhlásenie by sa však malo okamžite predložiť parlamentu, ktorý ho môže potvrdiť alebo zrušiť. Podľa Benátskej komisie je tiež dôležité,
aby vyhlásenie núdzového stavu bolo vydané vždy na konkrétne časové obdobie, aby nebolo príliš dlhé a aby bolo ukončené pred uplynutím lehoty, ak bola núdzová situácia prekonaná a už nie sú potrebné mimoriadne opatrenia. Je tiež dôležité, aby sa vo vyhlásení alebo v inom rozhodnutí alebo nariadení ustanovili právomoci, ktoré sa majú aktivovať, ako aj ich územná pôsobnosť
. Vzhľadom na to, že režim núdzových právomocí ovplyvňuje demokraciu, základné a ľudské práva, ako aj právny štát, je nevyhnutné,
aby existovala právna možnosť účinne preskúmať vyhlásenie núdzového stavu, jeho predĺženie, ako aj aktiváciu a uplatňovanie núdzových právomocí
.Mala by
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Zo súdnej praxe 1/2021
