Legalis

Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Rozšírené vyhľadávanie

Online časopis

Vyhlášky úradov verejného zdravotníctva ako právny predpis

KUKLIŠ, P.: Vyhlášky úradov verejného zdravotníctva ako právny predpis. Právny obzor, 104, 2021, č. 2, s. 141 - 154.

The ordinances of public health authorities as generally binding legal act. The article deals with the ordinances of the Public Health Office and of regional public health authorities as a new type of generally binding legal act. The subject of criticism is the way in which the law empowered the Public Health Office and regional public health authorities – as state budget organizations – to issue generally binding ordinances. The way in which this legislation is published is also criticized.

Key words:
pandemic, constitutionality, legislation, the Public Health Office, regional public health authorities, ordinances
1
Súčasná pandemická situácia výrazným spôsobom preveruje schopnosti politikov, verejných činiteľov, odborníkov z množstva oblastí ľudskej činnosti, ale aj schopnosti jednotlivcov i komunít v postavení objektu činnosti (ale i nečinnosti) osôb a inštitúcií zodpovedných (v rozličných oblastiach a na rôznej úrovni) za riešenie tejto situácie. Súčasné obdobie sa vyznačuje výraznou, viac-menej oprávnenou kritikou viacerých právnych aspektov zápasu s pandémiou.
Predmetom kritiky je aj neujasnenosť používaných niektorých právnych, resp. neprávnych predpisov z aspektu ústavnosti a zákonnosti, osobitne opatrení na predchádzanie ochoreniam a opatrení vo vybraných prípadoch ohrozenia zdravia úradov verejného zdravotníctva.
2.1
Verejná ochrankyňa práv ako najzásadnejší problém identifikovala skutočnosť, že niektoré opatrenia Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len Úrad verejného zdravotníctva) mali pôsobnosť na celom území Slovenskej republiky, a preto ich časť odbornej verejnosti považovala za všeobecne záväzný právny predpis. V zmysle platnej právnej úpravy je prieskum všeobecne záväzného právneho predpisu na ústavnom súde pre fyzické a právnické osoby nedostupný; návrh podľa čl. 125 ústavy môžu podať len aktívne legitimované subjekty. Keďže však spomínaný článok ústavy predpokladá len prieskum takého právneho predpisu, ktorý vydal ústredný orgán štátnej správy, je prieskum opatrení Úradu verejného zdravotníctva, ktorý nie je ústredným orgánom štátnej správy, z abstraktnej kontroly ústavnosti vylúčený.
Ak by bolo opatrenie Úradu verejného zdravotníctva správnym aktom, treba ho považovať za akýsi "hybridný" správny akt, pretože zaväzuje neurčitý počet adresátov, t.j. nie je individuálne vymedzený a ich adresátom nie je individuálna fyzická alebo právnická osoba. Takýto správny akt náš právny poriadok explicitne nepozná a pre jeho špecifickosť si vyžaduje aj špecifickú právnu úpravu, ktorá v takých prípadoch zabezpečí relevantnú právnu ochranu. Všeobecná správna žaloba podľa § 177 Správneho súdneho poriadku preskúmava individuálne správne akty. Umožňuje v individuálnom prípade domáhať sa ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy, avšak výsledkom (v prípade, že je žalobca v konaní úspešný) môže byť len zrušenie napadnutého rozhodnutia, či opatrenia súdom. Súd nemôže, čo by v prípade hybridného správneho aktu bolo potrebné, svojím rozhodnutím potvrdiť či suspendovať individuálny účinok opatrenia Úradu verejného zdravotníctva voči konkrétnej osobe, nemôže rozhodnúť o nezákonnosti postupu orgánu štátu pri realizácii opatrenia Úradu verejného zdravotníctva. Súd môže len zrušiť opatrenie ako celok, čo v prípade opatrenia Úradu verejného zdravotníctva môže viesť až k absurdnej situácii, v ktorej súd s regionálnou pôsobnosťou zruší opatrenie s platnosťou na celom území Slovenskej republiky.
Za významný nedostatok týchto potenciálnych prostriedkov nápravy verejná ochrankyňa práv považuje aj to, že negarantujú osobe, ktorá je adresátom opatrenia Úradu verejného zdravotníctva, urýchlené konanie, ktoré je v tomto prípade nevyhnutné, ak má byť právna ochrana reálna. Pri opatrení, ktorého prijatie reflektuje na veľmi rýchlo sa meniacu pandemickú situáciu a ktorého platnosť trvá v zásade niekoľko týždňov až mesiacov, kým ho nenahradí iné opatrenie, lehota na poskytnutie adekvátnej právnej ochrany nesmie presiahnuť niekoľko dní, nanajvýš týždňov. Preto verejná ochrankyňa zastáva názor, že súčasná právna úprava neumožňuje realizovať súdnu kontrolu opatrení Úradu verejného zdravotníctva a vytvára právnu neistotu, ktorá môže byť kedykoľvek a voči komukoľvek zneužitá bez akejkoľvek kontroly.
1)
2.2
Generálny prokurátor zdôraznil v upozornení na nezákonný postup Úradu verejného zdravotníctva, že porušenie zákona súvisí predovšetkým s nedostatkom vecnej pôsobnosti tohto úradu na vydávanie opatrení po vyhlásení mimoriadnej situácie a po vyhlásení núdzového stavu, ako aj s právnou formou týchto opatrení. Úrad verejného zdravotníctva nepatrí medzi ústredné orgány štátnej správy, ani medzi ostatné ústredné orgány štátnej správy.
Úrad verejného zdravotníctva vyhlásením mimoriadnej situácie a núdzového stavu stráca oprávnenie prijímať akékoľvek opatrenia súvisiace s krízovou situáciou. Naopak, pri riešení krízových situácií a ich následkov sa predpokladá intenzívna spolupráca Úradu verejného zdravotníctva s kompetentnými orgánmi, súvisiaca najmä s odbornou zdravotnou pôsobnosťou tohto úradu. Ním prijaté opatrenia však nemôžu dosahovať intenzitu a dosah (personálny aj územný) opatrení, na ktorý oprávňuje režim špeciálnych zákonov vládu a ústredné orgány štátnej správy. Nie je vylúčené, že by takéto opatrenia mohol vydávať úrad verejného zdravotníctva na vykonávanie opatrení vlády, a to na základe jednoznačného zmocnenia.
Generálny prokurátor neakceptoval tvrdenie, že prijatiu opatrení v záujme naliehavej potreby ochrany verejného záujmu
ustupuje požiadavka na úpravu procesného postupu ich vydávania.
Takéto tvrdenie nemá oporu v zákone, pričom právna forma prijatých opatrení, ako aj spôsob ich doručenia, resp. vyhlásenia sú sporné. Opatrenia úradu verejného zdravotníctva možno charakterizovať ako opatrenia orgánu verejnej správy
sui generis,
ktoré vykazujú znaky normatívneho aktu (všeobecne vymedzený okruh adresátov, vyhlasovanie a účinnosť), ale prevažuje v nich rozmer individuálneho správneho aktu, pretože obsahujú riešenie konkrétnej administratívnej veci, t.j. konkrétne určený predmet, súvisiaci s určitou situáciou.
Vyhlásenie mimoriadnej situácie a núdzového stavu sprevádzalo prijatie množstva opatrení, ktoré bezprecedentným spôsobom zasiahli do základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb. Prokuratúra nespochybňuje vážnosť situácie (najmä aktuálnej situácie šírenia ochorenia COVID-19) a ani potrebu prijatia opatrení, ktorých legitímnym cieľom je ochrana verejného zdravia obyvateľstva, ktoré je vážne ohrozené v dôsledku pandémie ochorenia COVID-19.
V zmysle zákona č. 355/2007 Z.z. Úrad verejného zdravotníctva disponuje právomocou pri vzniku epidémie nariadiť opatrenia pri ohrození verejného zdravia, faktom však zostáva, že v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie a núdzového stavu sú štátne orgány povinné postupovať podľa špeciálnych zákonov, upravujúcich krízovú situáciu.
S poukázaním na zákonom vymedzenú právomoc na nariadenie opatrení pri ohrození verejného zdravia, odvodenie pôsobnosti na vydávanie opatrení aj v čase mimoriadnej situácie a núdzového stavu, pri ohrození verejného zdravia II. stupňa podľa § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z.z. považuje prokuratúra za prekročenie rozsahu pôsobnosti úradu verejného zdravotníctva, ktoré spôsobuje nezákonnosť vydaných opatrení (nie však ich nulitu).
2)
3.1
Odstránenie kritizovaného stavu zákonodarca riešil zákonom č. 286/2020 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Ustanovenia tohto zákona - § 59b ods. 1 až 3 - netradične upravujú všeobecne záväzný právny predpis, ktorým sa nariaďujú opatrenia na predchádzanie ochoreniam a opatrenia vo vybraných prípadoch ohrozenia zdravia.
Ak je potrebné nariadiť opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4
[...]
nariaďuje ich ministerstvo zdravotníctva
[...]
úrad verejného zdravotníctva
[...]
alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva
[...]
všeobecne záväzným právnym predpisom
(odsek 1).
Na všeobecne záväzné právne predpisy vydávané podľa odseku 1 ministerstvom zdravotníctva sa vzťahuje osobitný právny predpis o tvorbe a vyhlasovaní právnych predpisov;
3)
tento predpis sa nevzťahuje na všeobecne záväzné právne predpisy vydávané podľa odseku 1 úradom verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva
(odsek 2).
Všeobecne záväzný právny predpis úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva vydávaný podľa odseku 1 sa označuje názvom vyhláška a nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky
(odsek 3).
3.2
Dôvodová správa v tejto súvislosti uvádza, že prebiehajúca pandémia ochorenia Covid-19 odhalila niektoré nedostatky vo formálnych ustanoveniach pri vydávaní opatrení orgánov verejného zdravotníctva. Najväčšou nejasnosťou je právna povaha opatrení Úradu verejného zdravotníctva, spôsob ich prípravy a najmä vyhlasovania. Úrad verejného zdravotníctva svojimi "opatreniami" podľa § 12 zákona č. 355/2007 Z.z. podstatným spôsobom zasahuje do každodenného života, ba dokonca obmedzuje základné práva a slobody. Napriek tomu platný zákon nijakým spôsobom neupravuje podmienky nadobudnutia platnosti týchto aktov ani podmienky ich publikácie. Okrem toho platná úprava neupravuje podrobnejšie ani právnu formu týchto aktov, a preto ústavný súd - pri absencii takejto
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).

Registrácia Prihlásenie

Vydanie Právny obzor 2/2021

2/2021
Zobraziť aktuálne vydanie

Archív Právny obzor

Staršie ročníky

Rubriky

Najpoužívanejšie kľúčové slová

Zoznam kľúčových slov