Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Čo nás Taliani môžu naučiť o referende?
PLŠKO, T.: Čo nás Taliani môžu naučiť o referende?∗∗ Právny obzor, 107, 2024, č. 5, s. 518 – 545.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.5.05
What Lessons About Referendums Can We Learn from the Italians? The paper examines the Italian model of the so-called abrogative referendum on the total or partial repeal of laws or other normative acts with the force of law, initiated by 500 000 voters or five regional councils. Particular attention is paid to the extensive case law of the Constitutional Court in the context of the mandatory preventive examination of the admissibility of a referendum initiative.
Key words: referendum, Italy, constitutional court, judicial review of referendum, homogeneity of referendum questions
Úvod
V júli 2021 vydal Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej aj ústavný súd) kľúčový nález,
1)
v ktorom sa záväzne vyjadril k právnym účinkom referenda podľa čl. 93 ods. 2 slovenskej ústavy. Podľa ústavného súdu možno referendom priamo meniť text ústavy. Z toho vyplýva, že referendum iniciované petíciou občanov má povahu ľudového hlasovania o priamej ústavnej ľudovej iniciatíve.
2)
Týmto dal slovenským voličom do rúk obrovskú moc priamo, bez pričinenia parlamentu meniť text ústavy, čo môže vyvolávať obavy o stabilitu demokratického ústavného poriadku.
3)
Vo fungujúcom demokratickom právnom štáte totiž, ako to vyjadril jeden švajčiarsky profesor, ani ľud samotný "neuniká mohutným brzdám a protiváham"
4)
, pretože aj ľud hlasujúci v referende musí rešpektovať mantinely dané ústavou. Ani vo Švajčiarsku, legendárnom svojou polopriamou demokraciou, známe "úslovie
vox populi, vox Dei
neplatí".
5)
Aké brzdy a protiváhy teda v slovenskej ústave existujú? Okrem dvoch výslovne upravených, ktorými sú negatívne vymedzenie predmetu referenda v čl. 93 ods. 3 ústavya kvórum, je tu už len kontrola ústavnosti predmetu referenda vykonávaná ústavným súdom. Ústavný súd napokon už objavil jednu implicitnú brzdu, keď veľmi správne neakceptoval pokus deformovať inštitút referenda do podoby akéhosi ľudového hlasovania o odvolaní parlamentu (PL. ÚS 7/2021), resp. vlády (PL. ÚS 11/2022). Referendum nemá mať osobný predmet, neslúži na voľbu ani odvolávanie štátnych orgánov.
6)
Tento článok si kladie otázku, či existujú aj iné implicitné dôvody neprípustnosti referenda, a odpoveď na ňu bude hľadať v zahraničných skúsenostiach. Z komparatívneho práva je známe, že viaceré ústavné súdy a ekvivalentné orgány vo svete majú právomoc preventívne kontrolovať ústavnú prípustnosť referendovej otázky (spomeňme tie v Portugalsku, Slovinsku, Kolumbii, vo Francúzsku alebo v Čile),
7)
no žiaden s tým nemá také bohaté skúsenosti, ako ten sídliaci v Palazzo della consulta v Ríme. Zameriame sa preto na judikatúru talianskeho ústavného súdu. Keďže však ide v česko-slovenskom priestore pravdepodobne o úplne prvé spracovanie tejto témy, pozornosť venujeme aj ostatným aspektom talianskeho modelu referenda. Dlhodobo totiž zastávame názor, že ústavná úprava referenda je u nás - aj napriek výkladu ústavného súdu - zásadne nedostatočná a je nevyhnutné ju od základov opätovne premyslieť. Pritom bude potrebné vziať do úvahy aj skúsenosti iných štátov s ich konkrétnym modelom referenda.Najprv teda stručne opíšeme vznik talianskeho modelu, taliansku ústavnú a zákonnú úpravu referenda (1) a fungovanie referendového procesu (2), potom sa podrobne pozrieme na judikatúru ústavného súdu týkajúcu sa implicitných dôvodov neprípustnosti referendovej otázky (3) a následne sa pokúsime aspoň v obmedzenej miere o zhodnotenie kladov a záporov talianskeho modelu (4). V závere vyhodnotíme, či si z talianskych skúseností dokážeme vziať ponaučenia - či už také, ktoré by boli v slovenskej ústavnej praxi bezprostredne aplikovateľné, prípadne také, ktoré by mohli slúžiť ako námety na vylepšenie alebo prehodnotenie slovenskej úpravy (5).
1. Vznik talianskeho modelu referenda
Pred prijatím súčasnej ústavy dva dni pred Štedrým dňom 1947 malo Taliansko s ľudovými hlasovaniami len minimálne skúsenosti. Za zmienku stoja hlasovania prebehnuvšie v novopripojených regiónoch v procese zjednocovania krajiny v 60. rokoch 19. storočia, ktoré sa v dôsledku dobového silného francúzskeho vplyvu nazývali plebiscitmi,
8)
ako aj - tentoraz už pod vplyvom štúdia švajčiarskeho verejného práva
9)
- prijatie zákona z roku 1903 upravujúceho obligatórne miestne referendá o zriadení verejnoprospešných podnikov, ktorých sa na komunálnej úrovni do nástupu fašizmu uskutočnili desiatky.
10)
Okrem toho sa proces prijímania novej povojnovej ústavy vyznačoval tým, že ľud dostal v roku 1946 spolu s voľbami do ústavodarného zhromaždenia možnosť v historicky prvom celotalianskom referende rozhodnúť o tom, či má mať nový štát formu monarchie alebo republiky. Ako vieme, zvolil si to druhé.
11)
Hlavným autorom pôvodného návrhu ústavy bol jeden z najvýznamnejších ústavných právnikov 20. storočia costantino Mortati, ktorého vízia polopriamej demokracie v novovznikajúcej republike, inšpirovaná podrobným štúdiom weimarského a švajčiarskeho štátneho práva, bola podstatne ambicióznejšia než v napokon schválenom znení. V pôvodnom návrhu sa nachádza suspenzívne referendum o ústavných zmenách, arbitrážne referendum o návrhu zákona schváleného jednou parlamentnou komorou a zamietnutého tou druhou, ako aj suspenzívne referendum o zákonoch a referendum o zrušení zákona. Okrem toho sa počítalo s (nezáväznou) zákonodarnou iniciatívou pre aspoň 50 000 voličov.
12)
V priebehu rokovaní ústavodarného zhromaždenia však bol tento pôvodný návrh razantne okresaný. Ostala z neho spomínaná nezáväzná zákonodarná iniciatíva (čl. 71)
13)
a niekoľko druhov referenda.Ústavné referendum
(čl. 138) bolo prijaté v podstate v nezmenenej podobe. Každá zmena ústavy (alebo akéhokoľvek iného ústavného zákona) musí byť v Taliansku schválená oboma komorami parlamentu najprv jednoduchou väčšinou, následne po aspoň troch mesiacoch musí byť schválená minimálne absolútnou väčšinou v oboch komorách. Po tomto druhom hlasovaní sa uverejní v zbierke zákonov a v priebehu troch mesiacov od uverejnenia môžu jedna pätina členov niektorej z parlamentných komôr, päť regionálnych zastupiteľstiev alebo 500 000 voličov iniciovať ratifikačné referendum. Prezident republiky ústavný zákon podpíše a uverejní sa v zbierke zákonov iba v prípade, že prejde referendom. Pri ústavnom referende nie je žiadne participačné kvórum. Ak však v spomínanom druhom hlasovaní ústavný zákon v oboch komorách podporí aspoň dvojtretinová väčšina všetkých členov, potom sa na žiadnu referendovú iniciatívu nečaká, ale prezident ústavný zákon priamo podpíše a uverejní sa.
14)
Na celoštátnej úrovni ústava upravuje už len Weimarskou ústavou inšpirované
referendum o zrušení zákona
(o rozpočte, daniach, amnestiách a ratifikácii medzinárodných zmlúv).
15)
alebo iného normatívneho aktu s právnou silou zákona (čl. 75),
16)
z ktorého sú však vylúčené určité druhy zákonov17)
Z Weimarskej ústavy je prevzaté aj kvórum vyžadujúce
pre platnosť zrušenia účasť väčšiny oprávnených voličov
.
18)
referendum vyhlasuje prezident republiky a
iniciovať
ho môže aspoň
500 000 voličov
alebo - čo je zjavný švajčiarsky vplyv
19)
- aspoň
päť regionálnych zastupiteľstiev
.Švajčiarsky vplyv sa odráža aj v termíne "ľudové referendum",
20)
ktorý ústava všade používa. Ústava v prvom článku veľmi elegantne stanovuje, že "suverenita patrí ľudu, ktorý ju vykonáva spôsobmi a v medziach stanovených ústavou".Pre úplnosť dodajme, že v roku 1989 sa na celoštátnej úrovni uskutočnilo jediné konzultatívne referendum na základe osobitného ad hoc ústavného zákona týkajúce sa prehĺbenia európskej integrácie a prijatia európskej ústavy.
21)
Okrem toho ústava upravuje možnosť pre regióny v štatúte upraviť ľudovú iniciatívu a referendum o regionálnych zákonoch a správnych predpisoch, ako aj referendum o ratifikácii regionálnych štatútov (čl. 123) a teritoriálne referendá (čl. 132).
22)
V ďalšom texte sa budeme venovať už výhradne tzv.
zrušovaciemu referendu (
podľa čl. 75 ústavy, ktoré je nielen z vnútroštátneho, ale aj z komparatívneho hľadiska zďaleka
referendum abrogativo
)najvýznamnejšie
. Jeho význam rastie ešte z jedného dôvodu. Postupne sa totiž v doktríne objavili pochybnosti, či nebude v praxi príliš náročné určiť, ktoré zákony spadajú do niektorej z vylúčených kategórii, pričom najviac sa tieto pochybnosti týkali daňových zákonov.
23)
Tento problém bol vyriešený v roku 1953 prijatím ústavného zákona,
24)
ktorým sa zavádza
obligatórna preventívna kontrola prípustnosti referenda ústavným súdom
. Podobne ako ústava aj tento ústavný zákon v podrobnostiach odkazuje na vykonávací zákon, ktorý však nebude prijatý ešte takmer dve dekády.
25)
Cesta k prijatiu vykonávacieho zákona bola kľukatá. V priebehu rokov bolo predložených viacero návrhov, no ani jeden v parlamente nenašiel potrebnú väčšinu.
Zákon o referende
. Možno by sa bolo muselo čakať ešte dlhšie, keby zavedeniu referenda neboli priali priaznivé politické okolnosti. Koncom 60. rokov spoločnosť rozdeľovala otázka rozvodu manželstva, ktorý bol vtedy ešte stále zakázaný. Kresťanskí demokrati, odporcovia rozvodu, už nedisponovali absolútnou väčšinou a na vládnutie sa stalo spojenectvo s ľavicou nevyhnutným. Aby bránením prijatiu zákona o rozvode toto spojenectvo neohrozili, rozhodli sa ho podporiť a súčasne prijať aj zákon o referende, dúfajúc, že voliči rozvod napokon v referende zrušia. To sa však prerátali. Prvé referendum sa konalo v roku 1974 práve o zrušení zákona o rozvode a jasnou väčšinou pri takmer 90 % účasti bol návrh na zrušenie rozvodu odmietnutý.
26)
bol prijatý až v roku 197027)
2. Referendový proces
Zákon o referende
28)
spresňuje viaceré detaily referendového procesu a najmä
zriaďuje
pri najvyššom súde
.
29)
Ústredný úrad pre referendum30)
referendový proces sa v počiatočných štádiách líši v závislosti od toho, či ide o občiansku alebo regionálnu iniciatívu:-
V prípade
regionálnej iniciatívy
je to jednoduchšie, pretože stačí, že aspoň
päť
regionálnych
zastupiteľstiev
sa absolútnou väčšinou
uznesenie
na referendovom návrhu, ktorý potom predložia najvyššiemu súdu.-
V prípade
občianskej iniciatívy
musí najprv aspoň
10 organizátorov
referendovú otázku v kancelárii najvyššieho súdu, o čom sa
31)
zaregistrovaťuverejní
informácia v zbierke zákonov. Následne sú povinní
do troch mesiacov
vyzbierať na štandardizovaných hárkoch aspoň
500 000
overených podpisov oprávnených voličov, ktoré v tejto lehote musia predložiť najvyššiemu súdu. Overovanie podpisov sa ukázalo byť najnáročnejšou úlohou pre organizátorov, preto sa okruh subjektov poverených overovaním podpisov postupne rozširoval.
32)
Najvýznamnejšou pomocou pri zbere podpisov je novela z roku 2021 umožňujúca elektronický zber.
33)
Referendové
návrhy
možno predkladať najvyššiemu súdu
od 1. januára do 30. septembra
každý rok, nemožno ich však predkladať v roku predchádzajúcom riadnemu skončeniu volebného obdobia parlamentu, ani v období šesť mesiacov od vyhlásenia parlamentných volieb.
Obsahom
návrhu musí byť
otázka "Prajete si zrušenie..."
s uvedením konkrétneho zákona alebo predpisu s právnou silou zákona, prípadne ich konkrétnych ustanovení alebo ich častí. Taliansky ľud hlasujúci v referende podľa čl. 75 ústavy je teda najlepším príkladom "negatívneho zákonodarcu",
34)
aký možno vymyslieť.Najvyšší súd
najprv
kontroluje súlad
referendového návrhu
so zákonom
. Do 31. októbra môže upozorniť organizátorov na formálne nedostatky, ktoré môžu byť takto odstránené; môže aj navrhnúť zlúčenie analogických referendových návrhov. Od novely zákona z roku 1995
35)
prideľuje
v spolupráci s organizátormi jednotlivým referendovým návrhom v záujme lepšej zrozumiteľnosti
výstižný nadpis
. Táto fáza sa musí skončiť do 15. decembra, keď
najvyšší súd
(presnejšie jeho ústredný úrad pre referendum) rozhodne
uznesením,
či referendový návrh je v
súlade so zákonom
.Ak najvyšší súd rozhodne, že referendový návrh je v súlade so zákonom,
postúpi ho ústavnému súdu
na konanie o prípustnosti referenda.
Ústavný súd
musí
do 10. februára rozhodnúť
, či je referendový návrh v súlade s ústavou, teda jednak či sa netýka niektorej z kategórii zákonov explicitne vylúčených z referenda podľa čl. 75 ods. 2 ústavy, ale tiež, či nenaráža na niektorý z implicitných dôvodov neprípustnosti, ktoré vyplývajú z jeho judikatúry. Ak je referendový návrh v súlade s ústavou,
prezident
republiky dekrétom
vyhlási
referendum na niektorú
nedeľu medzi 15. aprílom a 15. júnom
. Ak je v daný rok vyhlásených aj viacero referendových návrhov, hlasuje sa o nich v ten istý deň.Ústredný úrad
najvyššieho súdu
následne
overuje, či
sa referenda zúčastnila väčšina oprávnených voličov, či je teda výsledok hlasovania
platný
, a následne
po spočítaní hlasov
za zrušenie ("áno") a proti zrušeniu ("nie")
vyhlasuje oficiálne výsledky
. Ak je výsledok platný a znie v prospech odpovede "áno",
prezident republiky
dekrétom
vyhlási zrušenie
daného predpisu alebo jeho časti, ktorý nadobúda účinnosť v nasledujúci deň po uverejnení dekrétu v zbierke zákonov. Prezident
môže
nadobudnutie účinnosti zrušenia
odložiť o najviac 60 dní
.
36)
Môže sa stať, že sa referendovým návrhom sleduje zrušenie právnej úpravy, ktorá už stratila účinnosť v dôsledku jej zrušenia samotným zákonodarcom, prípadne v dôsledku jej vyhlásenia za protiústavnú ústavným súdom.
37)
Zákon (čl. 39) hovorí, že
ak právna úprava stratí účinnosť
pred konaním referenda,
najvyšší súd
(jeho ústredný úrad)
vyhlási, že referendum sa nekoná
. To však zjavne dáva zákonodarcovi moc vyhnúť sa konaniu referenda tým, že predmetnú právnu úpravu zruší a nahradí inou, hoci aj vo svojich účinkoch analogickou. Presne to sa stalo v roku 1977, keď bol podaný referendový návrh týkajúci sa zrušenia zákona z roku 1975 upravujúceho právomoci polície pri protestoch a výtržnostiach.
38)
Parlament zmenil jedno ustanovenie tohto zákona,
39)
pričom však táto zmena bola skôr kozmetická.
40)
Najvyšší súd, riadiac sa literou zákona, vypustil predmetné ustanovenie z referendového návrhu, a takto ho postúpil ústavnému súdu.Organizátori uznesenie najvyššieho súdu napadli pred ústavným súdom v konaní o kompetenčných sporoch medzi štátnymi orgánmi, ktorý im priznal aktívnu legitimáciu "štátneho orgánu" (
potere dello Stato
) z dôvodu, že zastupujú signatárov referendového návrhu. A tu je ďalší zaujímavý aspekt: ústavný súd totiž začal z úradnej moci konanie o súlade čl. 39 zákona o referende. Podľa ústavného zákona z roku 1948,
41)
ktorý podrobnejšie upravuje právomoci ústavného súdu, môže návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podať "súd"
42)
, ktorý má tento predpis aplikovať v konaní pred ním, a to buď na základe námietky protiústavnosti podanej procesnou stranou, alebo z úradnej moci. Ústavný súd, ktorý inak vždy koná v pléne, si toto označenie "súd" vyložil tak, že súdom je aj on sám,
43)
keď koná - v tomto prípade - vo veci kompetenčného sporu, a preto uznesením č. 44/1978 začal z úradnej moci konanie o ústavnosti tohto ustanovenia.
44)
Ústavný súd tzv. aditívnym výrokom (
sentenza additiva
)
45)
vyhlásil uvedené ustanovenie za nesúladné s čl. 75 ústavy v časti, v ktorej neumožňovalo konať referendum namiesto zrušenej úpravy o novej úprave, ak tá tú zrušenú bez zásadnej zmeny nahradila (rozsudok č. 68/1978). V odôvodnení sa k tomu uvádza:
"Na druhej strane, ak zámer ?zákonodarcu´ zostáva v zásade rovnaký napriek formálnym úpravám alebo zmenám v detailoch vykonaným parlamentnými komorami, nemožno zablokovať príslušnú iniciatívu, pretože v opačnom prípade by sa suverenita ľudu (aktivovaná touto iniciatívou) zredukovala len na zdanlivú."
Po vyriešení prejudiciálnej otázky ústavnosti čl. 39 ústavný súd rozhodol kompetenčný spor tak, že prikázal najvyššiemu súdu zaradiť do referendovej otázky aj predmetné nové ustanovenie (rozsudok č. 69/1978) a referendum pripustil (rozsudok č. 70/1978).Preto od tohto rozhodnutia ústavného súdu platí, že
v prípade zrušenia
ustanovenia pred konaním referenda
sa už referendum konať
o danom ustanovení
nebude, pokiaľ však nejde iba o zmenu kozmetickú
, ktorá nemá vplyv na cieľ sledovaný referendovým návrhom. V takom prípade
sa referendum bude konať o tejto novej úprave
.Zákon tiež hovorí (čl. 38), že
referendum s identickým predmetom
sa
nemôže konať po dobu piatich rokov, ak sa
v referende voliči väčšinovo
vyjadrili proti zrušeniu
. Avšak toto platí len vtedy, ak bol výsledok referenda platný.
46)
Ak sa kvórum nedosiahlo, referendum možno opakovať hoci aj v nasledujúci rok (pri rešpektovaní vyššie uvedených lehôt). Takto sa napríklad dvakrát tesne po sebe konalo v podstate to isté referendum smerujúce k zrušeniu tých istých ustanovení volebného zákona, ktoré najprv v roku 1999 tesne zlyhalo pre účasť 49,7 % (91,7 % "áno"), aby v roku 2000 zlyhalo opäť (účasť už len 32,8 %).
47)
Zákon ani ústava nehovoria nič o tom, či zákonodarca môže po referendovom zrušení zákona rovnakú úpravu opätovne zaviesť. Od začiatku 90. rokov začal ústavný súd zaujímať postoj, že zákonodarca nemôže zrušenú úpravu zaviesť opätovne, a to ani na prechodné obdobie, môže však vykonať určité zmeny smerujúce k zefektívneniu či korekcii vzniknuvšej úpravy. Dlho nebolo jasné, ako dlho tento zákaz obnovenia referendom zrušenej úpravy má trvať, až kým ústavný súd v rozsudku č. 199/2012 nevyhlásil za rozpornú s čl. 75 ústavy úpravu opätovne prijatú iba krátko po jej platnom zrušení v referende. V tomto rozsudku ústavný súd upresnil, že
zákonodarca nemôže pristúpiť k obnoveniu zrušenej úpravy bez toho, aby došlo po referende k zmene politického rámca
(teda k novým parlamentným voľbám)
alebo skutkových okolností
, ktoré by odôvodňovali taký postup.
48)
3. Judikatúra ústavného súdu
Pôvodná myšlienka konania o prípustnosti referenda bola vyhnúť sa pochybnostiam, či zákon napadnutý referendovým návrhom nespadá do niektorej z vylúčených kategórií zákonov (najmä teda či nejde o daňový zákon), pričom prvé dva rozsudky ústavného súdu v tomto konaní sa obmedzili na túto viac-menej notariálnu kontrolu.
49)
V poradí
tretí rozsudok, č. 16 zo 7. februára 1978
, ktorého redaktorom bol niekdajší profesor ústavného práva a neskôr predseda súdu Livio Paladin (preto ďalej aj "rozsudok Paladin"), však
prináša zásadný zlom
a nie je len bezpochyby najvýznamnejším judikátom v tomto druhu konania, ale tiež ho možno zaradiť medzi najdôležitejšie rozhodnutia v dejinách talianskeho ústavného súdnictva.Ústavný súd rozhodoval v spojenom konaní o ôsmich referendových návrhoch, z ktorých štyri nepripustil, avšak nie z dôvodov, že by spadali do niektorej z vylúčených kategórií podľa čl. 75 ods. 2 ústavy. Z logicko-systematického výkladu čl. 75,
50)
teda berúc do úvahy aj jeho prvý odsek, ústavný súd vyvodil aj ďalšie,
implicitné dôvody neprípustnosti
referenda:-
v prvom rade, opierajúc sa o názory už dávnejšie vyslovené v doktríne,
51)
vylúčené kategórie zákonov vyložil extenzívne tak, že referendum sa nemôže konať ani o "ustanoveniach, ktoré vyvolávajú účinky tak
úzko spojené s oblasťou pôsobnosti zákonov výslovne uvedených v čl. 75
, že sa toto vylúčenie musí považovať za implicitné" (a);-
po druhé, keďže podľa ústavy možno referendom zrušiť "zákony a iné akty s právnou silou zákona",
logicky nemožno
pripustiť referendum o zrušení ustanovení ústavy, ústavných zákonov a iných zákonov
s vyššou právnou silou
(b);-
po tretie, "
ustanovenia obyčajných zákonov s ústavne záväzným obsahom
, ktorých normatívne jadro nemožno zmeniť alebo zbaviť účinnosti bez toho, aby boli porušené príslušné osobitné ustanovenia samotnej ústavy (alebo iných ústavných zákonov)", taktiež nemôžu byť predmetom referenda (c);-
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 5/2024
