SP XL/2020 (64/2016)

Zo súdnej praxe, č. 6/2016, s. 282 - 288.

Rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8 Sži 39/2014, týkajúci sa
Čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 26 ods. 1, 4, čl. 46 Ústavy Slovenskej republiky,
§ 11 ods. 1 písm. c), § 12, § 18 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov,
§ 46, § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov,
§ 246c ods. 1 prvá veta v spojení s § 10 ods. 2, § 219 ods. 1 a 2, § 250j ods. 2 písm. d) Občianskeho súdneho poriadku.

Skutkový stav:

Krajský súd v T. napadnutým rozsudkom postupom podľa § 250j ods. 2 písm. d) OSP zákona č. 99/1963 Zb. Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej v texte rozsudku len „OSP“) zrušil rozhodnutie (oznámenie) žalovaného z 19. januára 2010.

Druhým výrokom napadnutého rozsudku krajský súd postupom podľa § 250j ods. 6 OSP uložil žalovanému povinnosť sprístupniť žalobcovi „Správu z právneho auditu“ vypracovanú v zmysle čl. I ods. 3 a 4 zmluvy o poskytnutí právnych služieb uzatvorenú 22. decembra 2010 medzi Mestom T. a G. P. l. s.r.o.

Krajský súd dospel k záveru, že správne orgány oboch stupňov sa v preskúmavanej veci dopustili takej vady konania, majúcej za následok nezákonnosť ich rozhodnutia, keď ich rozhodnutia (oznámenia o odložení veci) sú nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov. Listinu primátora žalovaného (ako oprávneného orgánu podľa § 19 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z.) zo 17. apríla 2013 označenú ako „Oznámenie k podaniu žiadateľa o sprístupnení informácie“, ktorým oznámil žalobcovi, že jeho žiadosť o sprístupnenie informácie (žiadosť žalobcu z 21. septembra 2011 o sprístupnenie správy z právneho auditu vypracovanej v zmysle čl. I ods. 3 a 4 zmluvy o poskytnutí právnych služieb uzatvorenej 22. decembra 2010 medzi Mestom T. a G. P. l. s.r.o.) bola odložená s tým, že odvolanie žalobcu proti rozhodnutiu Mesta T. ako správneho orgánu I. stupňa o sprístupnení informácie podľa primátora nemožno vybaviť v zmysle zákonných ustanovení, bolo potrebné považovať za rozhodnutie, ktoré môže byť predmetom súdneho prieskumu podľa V. časti OSP.

Predmetom preskúmavacieho konania bolo rozhodnutie (oznámenie) a postup primátora žalovaného, ktorým rozhodoval v konečnej platnosti o žiadosti žalobcu na poskytnutie požadovaných informácií podľa zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej v texte rozsudku len „ZSI“). V správnom súdnictve je právo na prístup k súdu vymedzené princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia orgánov verejnej správy okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 248 OSP). Uvedené ustanovenie je súčasne dôležitou interpretačnou pomôckou, pretože výnimky z aplikácie ústavy, aj keď sú ustanovené zákonom, nie je možné vykladať extenzívne, ale reštriktívne. V prípade pochybností nie je vadou konania, ak súd reštriktívnym výkladom ustanovenia § 248 písm. a) OSP poskytne účastníkovi súdnu ochranu v súlade s čl. 152 ods. 4 v spojení s čl. 46 ods. 1, 2 Ústavy SR. Podľa ustálenej judikatúry - nálezov Ústavného súdu SR (sp. zn. I. ÚS 37/95, II. ÚS 50/01, I. ÚS 52/02, III. ÚS 183/2003: PL. ÚS 21/08, I. ÚS 354/08) a rozhodnutí Najvyššieho súdu SR (sp. zn. 8 Sžf 29/2010, ZSP 5/2011, 5 Sžp 5/2011), môžu byť predmetom preskúmania súdom aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú alebo ak sa môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb.

Súdna prax ustálila, že rozhodnutím správneho orgánu je každé rozhodnutie, ktorým sa zakladajú, menia, rušia alebo ktorými môžu byť priamo dotknuté práva a povinnosti právnických osôb a fyzických osôb. Za spôsobilý predmet súdneho prieskumu sa považujú aj listy s charakterom rozhodnutia vydané príslušným orgánom verejnej správy. V súdenej veci nebolo možné odhliadnuť od skutočnosti, že napriek tomu, že v konaní podľa ZSI nie je povinnosťou správneho orgánu vydať rozhodnutie v prípade, ak žiadosť bola odložená (§ 14 ods. 3 v spojení s § 18 ods. 2 ZSI), oznámenie o odložení žiadosti vážnym spôsobom zasahuje do práv žalobcu, pretože sa mu ním odníma nielen možnosť preskúmania prvostupňového správneho rozhodnutia, ale aj možnosť preskúmania správneho rozhodnutia súdom v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy SR. Oznámenie o odložení žiadosti bez ohľadu na jeho formu, treba považovať za procesný úkon správneho orgánu, ktorého obsah má autoritatívny vzťah k jeho adresátovi (žalobcovi), a že správny orgán v tomto prípade vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, nie iba v pozícii oznamovateľa.

Krajský súd poukázal, že žalovaný od podania žiadosti (od 21.9.2011) vie presne identifikovať, akú informáciu žalobca od neho požaduje. Počas celého 1,5 roka (od 21.9.2011 do 25.2.2013 - kedy žalovaný vyzval žalobcu na doplnenie neúplnej žiadosti) bolo úplne zrejmé ako žalobcovi tak aj žalovanému, že žalobca od žalovaného požaduje celý dokument „právny audit“, ktorý pre Mesto T. vypracovala advokátska kancelária G. P. l. s.r.o. To, že žalobcovi muselo byť zrejmé a zrejmé aj bolo, čo konkrétne žalovaný od neho žiada, vyplýva z viacerých skutočností. Jednak pre Mesto T. bol vykonaný len jeden právny audit, a to práve advokátskou kanceláriou G. P. l. s.r.o., a práve na základe zmluvy o poskytnutí právnych služieb z 22. decembra 2010. Žalobca vo svojej pôvodnej žiadosti z 21. septembra 2011 a aj v jej doplnení zo 6. marca 2013 špecifikoval svoju požiadavku na sprístupnenie informácie presne údajmi, ktoré jednoznačne označili informáciu - dokument, ktorý žalobca od žalovaného žiadal.

Žalovaný obratom po doručení žiadosti o sprístupnenie informácie žiadal AK G. P. l. s.r.o. o udelenie súhlasu, pretože považoval audit (dokument ako celok) za dielo v zmysle autorského zákona. V neposlednom rade aj z vyjadrenia žalovaného, keď sa obsiahlo zaoberal rozdielom medzi informáciou a dokumentom bolo zrejmé, že žalovaný bol uzrozumený s tým, že žalobca od neho žiadal sprístupnenie dokumentu. Nakoniec uvedenú vedomosť potvrdil žalovaný aj vo výzve z 25. februára 2013, resp. v oznámení o odložení žiadosti z 19. marca 2013, keď uviedol, že informáciou nie je poskytovanie dokumentov a ich kópií, resp. keď výslovne uviedol, cit.: „žalobca žiadal sprístupniť kópiu celej (kompletnej) Správy z právneho auditu“. V tejto súvislosti nemožno ponechať bez povšimnutia, že sprístupnenie uvedenej správy z právneho auditu bolo predmetom aj iných konaní na tunajšom súde (sp. zn. 13 S 152/2013, 11 S 65/2011), a bolo predmetom aj súdneho prieskumu na Najvyššom súde SR pod sp. zn. 6 Sži 5/2012, pričom ani Krajskému súdu v T., ani Najvyššiemu súdu SR nespôsobovala žiadosť žiadateľa o sprístupnenie „Správy z právneho auditu“ žiadne pochybnosti o tom, že od žalovaného sa žiada sprístupniť celý dokument - audit.

Niet pochýb, že žalovaný od počiatku (od 21. septembra 2011) vedel presne identifikovať, akú informáciu žalobca od neho požaduje. Postup podľa § 14 ods. 2 a 3 ZSI zo strany žalovaného nebol namieste, a pokiaľ ho žalovaný aplikoval, porušil tým zákon. Citované ustanovenia nemôžu byť zneužívané na to, aby správny orgán výzvou v zmysle § 14 ods. 2 a 3 ZSI nútil žiadateľa upraviť svoju žiadosť do podoby, v akej je správny orgán ochotný žiadosti vyhovieť. Za daného stavu bolo oznámenie žalovaného o odložení žiadosti a najmä jeho zdôvodnenie nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov a pre nezrozumiteľnosť. Z uvedeného oznámenia nijakým spôsobom nevyplýva, prečo žalovaný po 1,5 roku zmenil svoj názor a ustálil, že žiadosť žalobcu nie je úplná a prečo ho pod sankciou odloženia žiadosti vyzval na doplnenie. Dôvod uvedenej zmeny názoru nevyplýva ani z oznámenia primátora Mesta T., ktoré je predmetom súdneho prieskumu. Z preskúmavaného rozhodnutia je zrejmé, že sa primátor touto otázkou vôbec nezaoberal.

Celý postup správneho orgánu sa krajskému súdu javil ako účelový, s úmyslom nesprístupniť žalobcovi požadovanú informáciu a dokonca ako postup, ktorým sa malo žalobcovi zabrániť preskúmať postup žalovaného. Žalovanému ako povinnej osobe bola doručená úplná žiadosť na sprístupnenie informácie, jeho povinnosťou bolo žiadosť sprístupniť, alebo rozhodnúť o odmietnutí požadovanej informácie a svoje rozhodnutie náležite odôvodniť. Takýto postup však v prerokovávanej veci dodržaný nebol, čím bol porušený ZSI, pričom odvolací orgán nezákonný postup nenapravil, ale ho odobril. Žiadateľ, ktorému nie je vyhovené sa musí z rozhodnutia dozvedieť, prečo mu nebola požadovaná informácia sprístupnená. Pokiaľ tomu tak nie je, t. j. jeho žiadosti v konečnom dôsledku vyhovené nebolo a žiadateľ ani nevie prečo, ako tomu bolo aj v prerokovávanej veci, je postup správneho orgánu v rozpore so zákonom a jeho rozhodnutie je nepreskúmateľné.

Krajský súd zároveň poukázal na ďalšie porušenie zákona zo strany žalovaného, ktoré spočívalo v tom, že žalobca nebol riadne vyzvaný v zmysle § 14 ods. 3 ZSI. Žalovaný bol povinný poučiť žalobcu ako žiadateľa o tom, ako treba doplniť jeho žiadosť, ktorú povinnosť si žalovaný absolútne nesplnil. Už len z tohto dôvodu nemal žalovaný zákonný pod