Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Zodpovednosť za škodu spôsobenú nezákonnými rozhodnutiami, ktoré nenadobudli právoplatnosť
Príspevok sa zaoberá právnou úpravou vymáhania nárokov zo zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Autor v ňom hodnotí možnosť kompenzácie škody alebo nemajetkovej ujmy v prípadoch nezákonných rozhodnutí orgánov verejnej moci, ktoré však po formálnej stránke nie sú nezákonnými rozhodnutiami v zmysle zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. V tejto súvislosti tak príspevok polemizuje s významnou časťou rozhodovacej praxe, ktorá neumožňuje kompenzovať takýto postup orgánov verejnej moci, pričom poskytuje možnosti, ako prelomiť absenciu výslovnej právnej úpravy rozoberanej problematiky.
Úvod
Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Úvodná deklarácia hodnôt, na ktorých spočíva nám vlastná štátnosť, vytvára až totemický vstup k jednotlivým článkom Ústavy SR. Tá predstavuje pilier moderného suveréna moci. Na to, aby sa zo suveréna nestal tyran, je však potrebné omnoho viac, ako len obyčajná deklarácia hodnôt, z ktorých pochádza jeho moc. Pojmy tvoriace axiologický základ modernej spoločnosti totiž musia byť naplnené aj po ich materiálnej stránke. V opačnom prípade sú len bezobsažnou proklamáciou hodnôt, ktorými určitá spoločnosť nedisponuje, sú jej cudzie a ktoré strácajú akýkoľvek význam. Z tohto dôvodu je nevyhnutné, aby enumerované hodnoty boli jednotlivcom nielen priznané, ale najmä reálne dostupné.
Integrujúcim prvkom, ktorý spája základné charakteristiky Slovenskej republiky, je prvok spravodlivosti, ktorý je obsiahnutý práve v materiálnom rozmere aspektov demokratického a právneho štátu. Spravodlivosť je tak možno v jej najširšom význame vymedziť ako všeobecnú rovnosť. Ak má teda konkrétny štát spĺňať charakteristiky demokratického a právneho štátu v ich materiálnom význame, je nevyhnutné, aby spravodlivosť bola zastúpená v každom jednom individuálne určenom aspekte právnych noriem, ako aj pri interpretácii ich obsahu orgánmi aplikácie práva. Výlučne zachovaním všetkých atribútov spravodlivosti možno konštatovať vládu zákona, resp. vládu práva ako imanentnej súčasti materiálneho právneho štátu. Spravodlivosť a jej čistá a neskrivená podoba však nie je nemenným stavom. Spravodlivosť je dynamickou a premenlivou veličinou, ktorú je potrebné udržiavať v jej optimálnom stave kontinuálne.
Spravodlivosť teda predstavuje základný pilier demokratickej spoločnosti, čo nachádza svoju reflexiu v každom individuálne určenom vzťahu podliehajúcom právnej regulácii, a to s osobitným dôrazom na vzťahy, pri ktorých dochádza k interakcii medzi štátom a jednotlivcom. Prvky spravodlivosti je potrebné rozpoznávať aj vo vzťahoch vznikajúcich medzi štátom a adresátom jeho verejnej moci, od ktorého táto moc pochádza. To platí tým viac v prípadoch, kedy bola postupom štátu a jeho orgánov pri výkone verejnej moci spôsobená jednotlivcovi škoda. V tomto smere je potrebné si uvedomiť, že práve jednotlivec túto moc kreoval, a to na účely napĺňania atribútov zvrchovanosti, demokracie a právneho štátu, kam celkom iste možno zaradiť aj ochranu jednotlivca pred akýmikoľvek negatívnymi vplyvmi vrátane nenáležitého postupu orgánov aplikácie práva. Práve v dôsledku transferu verejnej moci z jednotlivca na štát potom nachádza opodstatnenie aj ťažisková ústavnoprávna maxima, v zmysle ktorej štátne orgány môžu konať výlučne na podklade ústavného splnomocnenia, v jeho medziach a spôsobom, ktorý pripúšťa zákon. V prípade excesu z Ústavou SR predvídaného rámca dovoleného správania orgánov aplikácie práva tak prima facie dochádza k vzniku sekundárnych zodpovednostných vzťahov, ktorých rámcovú úpravu zastrešuje zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (ďalej aj "zákon o zodpovednosti za škodu" alebo "ZZŠ").1) Autor vníma osobitnú právnu úpravu sekundárnych zodpovednostných vzťahov ako právny rámec, ktorý disponuje potenciálom naplniť pozitívny záväzok Slovenskej republiky v rovine účinného prostriedku nápravy voči nenáležitému výkonu verejnej moci.
Ambíciou tohto príspevku je preto pertraktovať aplikačné limity zákona o zodpovednosti za škodu v oblasti neefektívneho postupu orgánov aplikácie práva. Z pohľadu autora je totiž kľúčovým poznatkom skutočnosť, že v materiálnom právnom štáte neslúži právna regulácia na ochranu orgánov aplikácie práva. Práve naopak, v materiálnom právnom štáte slúži normatívna úprava na vymedzenie postupu orgánov verejnej moci tak, aby nedochádzalo k zásahom do subjektívnych práv jednotlivcov.
Základný rámec uplatňovania nárokov zo zodpovednosti štátu
Výkon verejnej moci je vzhľadom na jeho faktickú povahu do značnej miery determinovaný ľudským faktorom, a to aj navzdory jeho abstraktnej povahe. V dôsledku prítomnosti ľudského elementu je teda celkom prirodzené, a ľudskej povahe priam vlastné, že v procese aplikácie práva dochádza k určitej chybovosti v rámci interpretácie a aplikácie právnych noriem na konkrétne prípady. Z hľadiska zodpovednostných vzťahov vznikajúcich vo sfére výkonu verejnej moci je však celkom bez významu, že štát a ním kreované orgány verejnej moci túto realizujú prostredníctvom fyzických osôb. Decízny proces je totiž neoddeliteľným fragmentom existencie štátu ako suveréna moci a je základným predpokladom jeho celkovej funkcionality a kontinuity. Štát teda nedisponuje vlastnou vôľou, ale je striktne viazaný objektívnym právom, a to pri jeho optimálnej (ujmu nevyvolávajúcej) interpretácii.
2)
V prípade, ak štát spoločne s jeho aparátom spolupôsobiacim pri výkone verejnej moci nerešpektuje (prehliada) svoju striktnú viazanosť právnymi predpismi, dochádza k excesu pri výkone verejnej moci. V tejto súvislosti je preto potrebné sa vysloviť aj o tom, že excesu zo strany orgánov verejnej moci spravidla recipročne zodpovedá aj istá forma ujmy.
3)
Z tohto dôvodu už nemožno v prípade excesu pri výkone verejnej moci hovoriť o optimálnej interpretácii práva, resp. o takej interpretácii práva, ktorá by vylučovala ujmu na strane adresáta pôsobenia verejnej moci. Práve existencia týchto sekundárnych vzťahov,
4)
vznikajúcich v dôsledku nenáležitého výkonu verejnej moci, dôvodí v prospech existencie zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.Zákon o zodpovednosti za škodu poskytuje jednotlivcom faktickú možnosť uplatňovať kompenzačné nároky vznikajúce v rámci decíznych procesov realizovaných v súvislosti s výkonom verejnej moci. Zákonodarca prostredníctvom uvedeného rámca zakotvil v zásade dva základné tituly, z ktorých je možno uplatňovať kompenzačné nároky vo vzťahu k štátu. Ako už samotný názov príspevku fakticky implikuje, prvý okruh titulov náhrady škody vznikajúcej v dôsledku realizácie verejnej moci je zastúpený nezákonnými rozhodnutiami.
5)
Druhý okruh titulov náhrady škody spôsobenej výkonom verejnej moci je potrebné vnímať prostredníctvom nesprávneho úradného postupu
6)
orgánov aplikácie práva.V rámci nezákonných rozhodnutí je na úvod potrebné poznamenať, že zákon o zodpovednosti za škodu formuluje aj ďalšie dva rovnocenné tituly náhrady škody spôsobenej pri výkone verejnej moci. V tejto súvislosti tak dávame do pozornosti, že jednotlivec sa môže domáhať kompenzácie aj z titulu nezákonného rozhodnutia o zatknutí, zadržaní či inom pozbavení osobnej slobody, ako aj z titulu nezákonného rozhodnutia o treste, ochrannom opatrení alebo väzbe. Navzdory rovnocennosti uvedených kompenzačných titulov však zastávame názor, že v dôsledku ich fakticity (t. j. ide o rozhodnutia, ktoré z povahy veci musia vykazovať známky nezákonnosti) môžeme tieto vnímať ako osobitné kategórie nezákonných rozhodnutí. V kontexte uvedeného možno identifikovať medzi nezákonným rozhodnutím v intenciách § 6 a nezákonnými rozhodnutiami podľa § 7 a § 8 ZZŠ vzťah subsidiarity. Z tohto dôvodu sme pristúpili k diferencovaniu jednotlivých kategórií kompenzačných titulov prostredníctvom ich binárneho členenia na nesprávny úradný postup a nezákonné rozhodnutia, ktorými v ďalšom texte rozumieme aj tie rozhodnutia, ktoré svojím charakterom zodpovedajú textácii § 7 a § 8 ZZŠ.
Prostredníctvom teoretického úvodu sme vyjadrili základnú tézu o tom, že celková funkcionalita a kontinuita štátu ako entity disponujúcej suverénnou mocou je závislá od decíznych procesov prebiehajúcich na podklade platnej právnej regulácie. Výsledkom týchto procesov je rozhodnutie ako individuálny právny akt, ktorý má výrazný presah na vznik, existenciu a zánik subjektívnych práv jednotlivcov. Rozhodnutie je tak nielen výsledkom, ale aj cieľom rozhodovacích procesov v štáte.
Od cieľa a výsledku rozhodovacích procesov je na tomto mieste potrebné odlíšiť predpoklady, ktoré rozhodovací proces započali. Primárnou motiváciou, hraničiacou v nadnesenom význame až s primárnou potrebou jednotlivca determinujúcou vznik rozhodovacieho procesu, je potreba odstránenia stavu právnej neistoty. Predpoklad vzniku rozhodovacieho procesu je preto smerodajným v určovaní cieľov tohto procesu. Z tohto dôvodu možno vysloviť záver o rozhodnutí nielen ako o výsledku decíznych procesov, ale aj ako o jeho ústrednom cieli. To však neplatí bez dovetku, že musí ísť o právoplatné rozhodnutie.
7)
Je totiž nesporným faktom, že právnu neistotu jednotlivca nemožno odstrániť iba samotným prejednaním veci či faktickým priebehom určitého konania. Právnu neistotu možno odstrániť výlučne právoplatným rozhodnutím alebo iným, zákonom predvídaným spôsobom skončenia decízneho procesu.
8)
Nezákonné rozhodnutie v zmysle načrtnutého prístupu predstavuje zjavný exces v činnosti orgánov verejnej moci, ktorý je svojím dosahom spôsobilý vyvolať závažnú ujmu v materiálnej, ako aj imateriálnej rovine.
9)
Nezákonné rozhodnutie totiž už
prima facie
nie je spôsobilé odstrániť stav právnej neistoty, a to v dôsledku potreby jeho revízie. V tomto kontexte si však dovolíme zvýrazniť, že nezákonné rozhodnutie nedisponuje svojou legálnou definíciou. Bolo by totiž nadbytočné pokúšať sa o vymedzenie natoľko rozmanitej (heteronómnej) množiny prvkov prostredníctvom určitej všeobecnej axiómy.
10)
V tejto súvislosti preto zákonodarca do znenia § 6 ods. 1 ZZŠ zahrnul výlučne vznik podmienok zodpovednosti za nezákonné rozhodnutie. Z jednotlivých podmienok zodpovednosti orgánov verejnej moci za nezákonné rozhodnutia možno v dôsledku zákonnej formulácie vyvodiť aj pojmové znaky takýchto rozhodnutí. Nezákonné rozhodnutie na to, aby nadobudlo charakter nezákonnosti v zmysle zákona o zodpovednosti za škodu musí disponovať atribútom právoplatnosti, musel byť voči nemu využitý riadny opravný prostriedok, a napokon musí byť pre jeho nezákonnosť zrušené príslušným orgánom verejnej moci.
11)
K formálnym znakom nezákonného rozhodnutia navyše zákonodarca formuloval i jeho materiálny znak - v dôsledku nezákonného rozhodnutia musí byť spôsobená určitá škoda/ujma. Kompenzačný titul nezákonného rozhodnutia teda vyjadruje nezlučiteľnosť následkov zavŕšenia rozhodovacieho procesu s platným právnym stavom.Do kontrastu s nezákonným rozhodnutím je potrebné postaviť tzv. nesprávny úradný postup orgánov verejnej moci, ktorý je obdobne ako nezákonné rozhodnutie výrazným zásahom do subjektívnej sféry jednotlivca. Zákonodarca k vymedzeniu nesprávneho úradného postupu pristupuje prostredníctvom demonštratívneho výpočtu skutkových podstát nesprávneho úradného postupu. V kontexte zákonnej textácie § 9 ods. 1 ZZŠ tak možno rozlišovať nesprávny úrad
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Súkromné právo 3/2023
