Zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou pred súdmi SR

Inšpiráciou k napísaniu tohto článku bol článok autorov JUDr. Ľalíka a JUDr. Števčeka uverejnený v časopise Zo súdnej praxe č. 1/2012.²⁾ K téme neústavnosti zmeny zákonníka práce v súvislosti so znížením zákonnej, maximálnej výšky poplatku za sprostredkovanie stravovacích služieb autori okrem iného uviedli, že jednotlivec, ktorý v dôsledku platnosti zákona utrpel škodu má možnosť domáhať sa jej náhrady postupom podľa zákona č. 514/2003 Z.z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov. Podľa autorov ³⁾.

Domnievame sa, že právny poriadok SR v súčasnom stave neponúka dostatočný priestor pre jednoduché konštatovanie o povinnosti štátu nahradiť škodu vzniknutú v dôsledku legislatívnej činnosti. Naopak, považujeme túto otázku za kontroverznú a nevyriešenú, a to nielen v právnom poriadku SR, ale aj v prevažnej väčšine ostatných európskych a svetových jurisdikcií. Táto problematika obsahuje závažné aspekty z hľadiska filozoficko-právneho a štátoprávneho, pričom bokom nezostávajú ani otázky politického charakteru. Našou ambíciou nie je podať vyčerpávajúci výklad všetkých aspektov súvisiacich s touto otázkou a ani poskytnúť argumentáciu v prospech niektorého z pohľadov na predmetnú oblasť. Našim cieľom je skôr poskytnúť základný prehľad o súčasnom stave možnosti domáhania sa náhrady škody v dôsledku legislatívnej činnosti v kontexte právneho poriadku SR, ako aj iných vybraných štátov.

V právnej terminológii deliktuálneho práva sa ako základné predpoklady zodpovednosti za škodu uvádzajú: i) porušenie právnej povinnosti, ii) existencia škody a iii) príčinná súvislosť medzi porušením právnej povinnosti a škodou. V prípade konštituovania zodpovednosti na základe subjektívneho prvku je k uvedeným predpokladom pridávané aj kritérium zavinenia.⁴⁾ Napriek tomu, že uvedené predpoklady sa spájajú predovšetkým s občianskoprávnou zodpovednosťou, ide o všeobecné kritéria aplikovateľné aj pre zodpovednostné vzťahy v systéme verejného práva.

V prípade zákonodarcu treba porušenie právnej povinnosti, ako primárneho predpokladu pre vznik zodpovednosti za škodu, vnímať v rámci normatívneho chápania úlohy zákonodarcu v materiálnom právnom štáte.⁵⁾ Vychádzajúc z ustanovenia čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy SR (ústava), orgány verejnej moci participujúce na tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisov majú povinnosť tvoriť také právne normy, ktoré majú určitú kvalitu, pričom základným prejavom takejto kvality je súlad zákonov s Ústavou.⁶⁾ Pri aplikovaní týchto princípov právneho štátu na legislatívnu činnosť NR SR Ústavný súd SR (Ústavný súd) v jednom zo svojich rozhodnutí uviedol, že parlament môže prijať v zásade ľubovoľný zákon, pokiaľ týmto zákonom neprekročí rámec daný Ústavou.⁷⁾ Ak parlament prekročí tieto svoje oprávnenia poskytuje právny poriadok SR garancie na nápravu tohto stavu, a to prostredníctvom konania o súlade právnych predpisov Ústavným súdom podľa čl. 125 Ústavy. Treba tiež dodať, že zákonodarca môže byť viazaný záväzkom prijať právny predpis s určitým obsahom⁸⁾. V neposlednom rade je zákonodarca povinný postupovať v súlade s procedurálnymi pravidlami obsiahnutými v ústave a ďalších predpisoch.

V nadväznosti na uvedené preto porušenie právnej povinnosti zákonodarcu môže spočívať v zásade v troch nasledovných pochybeniach:

a) porušenie pravidiel legislatívneho procesu,

b) prijatie právnej normy v rozpore s právnymi predpismi vyššej právnej sily,

c) legislatívna nečinnosť, t.j. neprijatie právnej normy vôbec alebo v určenom čase, a to napriek povinnosti normu prijať.

Škodou v prípade zodpovednostného vzťahu vzniknutého v dôsledku legislatívy rozumieme škodu, ktorá sa prejaví v právnej sfére jednotlivca, a ktorá by vzhľadom na okolnosti nevznikla nebyť existencie protiprávneho stavu v podobe "protiprávne právnej normy" (t.j. právnej normy v rozpore s predpisom vyššej právnej sily). Faktorom spôsobujúcim vznik škody môže byť samotná existencia protiprávnej normy, keď sa jednotlivec podriadi moci zákona, v dôsledku čoho utrpí ujmu, prípadne individuálna aplikácia protiprávnej normy. Týmto faktorom môže byť aj absencia právnej normy v prípade, ak právna norma mala poskytnúť jednotlivcom práva, ktorých sa v tomto prípade nemôžu dovolať.

Predmetom nášho záujmu je otázka, či uvedené pochybenia zákonodarcu v dôsledku ktorých vznikla ujma jednotlivci, zakladajú zodpovednostný vzťah, z ktorého je štát povinný nahradiť vzniknutú škodu alebo či právny poriadok SR ako jedinú sankciu pripúšťa zrušenie právneho predpisu v rámci konania pred Ústavným súdom.

⁹⁾ Uvedený názor vyslovil španielsky najvyšší súd v roku 1991 a aj po viac ako dvadsiatich rokoch možno konštatovať, že napriek podstatnému posunu v tejto oblasti, zostáva táto téza naďalej aktuálna.

Z historického hľadiska prekonala otázka zodpovednosti štátu za škodu ním spôsobenú vývoj z pôvodnej pozície takmer absolútnej imunity až po súčasný stav širšie chápanej zodpovednosti.¹⁰⁾ V stredovekom práve charakterizovali pozíciu štátu maximy ako "king can do no wrong"¹¹⁾, koncom 19. storočia však absolútna imunita štátu utrpela významné trhliny a postupne sa pripúšťala možnosť vznášať voči štátu nároky. Napriek pokračujúcemu trendu rozširovania zodpovednosti štátu, však zostávajú niektoré oblasti výkonu štátnej moci naďalej predmetom zvláštneho postavenia, a to napríklad v oblasti zákonodarstva.

Podľa viacerých komparatívnych štúdií právny poriadok väčšiny krajín neposkytuje možnosť žalovať štát za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou, prípadne, ak takáto možnosť existuje, je pre jej uplatnenie potrebné splniť viacero značne reštriktívnych podmienok.¹²⁾ Krajinou v rámci európskeho priestoru, ktorá pripúšťa pravdepodobne najširšiu zodpovednosť za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou, je Španielsko. Podľa doktríny vytvorenej tamojším najvyšším súdom v prípade, že ústavný súd rozhodne o rozpore legislatívneho aktu so španielskou ústavou, možno vyvodiť zodpovednosť voči štátu za škodu spôsobenou aplikáciou neústavného zákona.¹³⁾ V krajinách mimo EÚ možno ako príklad liberálneho systému spomenúť Argentínu, kde je však možnosť poskytovania náhrady škody za legislatívnu činnosť predmetom kritiky zo strany spolkového súdu¹⁴⁾.

V nemeckom práve je táto otázka sporná. Z doterajšej praxe vyplýva, že možno žalovať štát za škodu spôsobenú zákonom ktorá je však podmienená tým, že legislatívny akt sa týka individuálnej situácie.¹⁵⁾ Možno tiež uplatniť škodu za tzv. legislatívne opomenutie, ak mal štát povinnosť prijať nejaký zákon a ak jeho neprijatím evidentne porušil svoju povinnosť ochrany vyplývajúcej zo základných práv.¹⁶⁾ Obdobne Francúzsko, krajina referovaná ako jeden z najliberálnejších systémov v oblasti zodpovednosti štátu za škodu, nepripúšťa možnosť náhrady škody v prípade, ak zákon alebo jeho dôvodová správa (travaux preparatoires) vylučujú možnosť kompenzácie.¹⁷⁾ Anglický common-law systém je voči zodpovednosti štátu za škodu tradične nepriaznivo naklonený¹⁸⁾.

Z komparatívneho hľadiska teda neexistuje jednotný pohľad na existenciu zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou a jednotlivé štáty sú naďalej zdržanlivé k pripusteniu takejto možnosti.

Dôvody pre zdržanlivosť s pripustením zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou sa rôznia. V prvom rade možno vychádzať z historického vývoja a pokladať deliktuálnu imunitu zákonodarcu za jeden z posledných fragmentov štátnej imunity. Ďalším argumentom je potreba dodržiavania oddelenia mocí, podľa ktorého by oprávnenie súdu rozhodnúť o povinnosti zákonodarcu nahradiť škodu mohlo predstavovať neprimerané zasahovanie do výkonu zákonodarnej moci mocou súdnou. Možno sa stretnúť aj s argumentom podľa ktorého legislatívna činnosť, ako najvyšší prejav suverénnej moci ľudu, stojí mimo zodpovednosti z dôvodu jej demokratickej legitimity¹⁹⁾. V neposlednom rade stoja a