Dvadsať rokov transformácie sociálneho zabezpečenia

Uplynulo 21 rokov od okamihu, ktorý zmenil život každého z nás. Na území bývalého Československa po novembri 1989 sa uskutočnili zásadné spoločenské zmeny, ktoré sa dotkli nielen oblasti politickej, ekonomickej, ale i sociálnej. Česká a Slovenská Federatívna Republika sa prihlásila k transformácii s prvkami demokratického usporiadania spoločnosti a ekonomikou opierajúcou sa o trh. Došlo k zásadnému zlomu, ktorý sa prejavil tým, že starý systém vo svojej podstate prestal existovať, avšak nový systém ako celok ešte neexistoval.

, ale išlo najmä o vyjadrenie podpory ekonomickej reforme. Ekonomická transformácia môže byť úspešná iba za podmienky politického konsenzu v spoločnosti, ktorý predpokladá vytvorenie politických a sociálnych podmienok priechodnosti ekonomickej reformy. "Sociálna reforma musí nevyhnutne sprevádzať a podporovať reformu ekonomickú, aby negatívne sociálne dopady hospodárskych zmien boli pre obyvateľstvo znesiteľné".¹⁾

Podľa A. Tokárovej znamená obsahovú a inštitucionálnu zmenu postavenia človeka ako sociálnej bytosti v štruktúre spoločenských vzťahov, ktoré sa zakladajú na trhovej ekonomike, a pluralitnej občianskej spoločnosti. Transformácia bola relatívne nezávislá súčasť celkovej transformácie spoločnosti, ale zároveň bola závislá najmä v prvých fázach od ekonomickej transformácie i hospodárskej politiky, od ktorej záviselo tempo, formy, atmosféra napätia či politického konsenzu. Cieľom transformácie bolo vytvorenie nových sociálnych vzťahov a mechanizmus sociálne spravodlivej spoločnosti, fungujúcej v podmienkach trhovej ekonomiky, t.j. jej hlavným cieľom bolo pridanie sociálneho rozmeru trhovej ekonomike.²⁾

V tomto období pozostávalo zo systému (od 1.8.1998 systém sociálnej pomoci).

V roku 1990 bolo v oblasti sociálneho zabezpečenia prijatých viacero významných právnych noriem. Medzi najvýznamnejšie patrila novela zákona o sociálnom zabezpečení s účinnosťou (zákonom č.110/1990 Zb.), ktorou (ďalej len "SZČO"). Bol prijatý , ktorým sa stanovili podmienky a spôsoby pravidelného zvyšovania dôchodkov. bol zavedený ako obligatórna dávka dôchodkového zabezpečenia.

nadobudol účinnosť , ktorým došlo , t.j. matky i otca od ich najútlejšieho veku. (Do tohto dňa sa poskytoval tzv. materský príspevok iba matkám dieťaťa). V októbri 1991 bol taktiež prvýkrát prijatý . Predstavoval zlom pri formovaní nového systému sociálneho zabezpečenia, pretože "socializmus zrušil chudobu".³⁾ sa považovala , ktorá bola určená podľa veku posudzovanej osoby, bola určená podľa počtu osôb žijúcich v domácnosti. bola vytvorená nová organizácia sociálneho zabezpečenia. Bola zriadená štátna Správa sociálneho zabezpečenia, prostredníctvom ktorej sa začal realizovať výkon sociálneho zabezpečenia. Orgánmi tejto štátnej inštitúcie boli Ministerstvo práce a sociálnych vecí Slovenskej republiky, Slovenská správa sociálneho zabezpečenia, okresné správy sociálneho zabezpečenia, okresné úrady, obvodné úrady, Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky a obce. Časť výkonu štátnej správy sociálneho zabezpečenia sa inštitucionálne už v roku 1991 presunula na samosprávu, avšak otázky financovania zostali nedoriešené. bolo zavedené ako prejav uplatňovania demonopolizácie smerujúcej k pluralizácii subjektov pôsobiacich v sociálnej sfére. Veľký význam malo aj prijatie , ktorým sa prvýkrát v období po 2. svetovej vojne riešil problém nezamestnanosti. Došlo k zriadeniu úradov práce a k zabezpečeniu príjmu v období nezamestnanosti poskytovaním podpory v nezamestnanosti, výška ktorej bola diferencovaná v závislosti od počtu odpracovaných rokov a od dosiahnutého veku. V roku 1991 bolo prijaté vládne nariadenie ČSFR č.99 o určení minimálnej mzdy a vládnymi nariadeniami sa minimálna mzda ustanovovala až do 31. marca 1996.

V tomto období sa vývoj transformácie nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia orientoval najmä na finančné a inštitucionálne zabezpečenie. (zákonom č.286/1992 Zb.) podmienila vývoj príprav transformácie existujúceho systému štátneho sociálneho zabezpečenia V procese budovania a zavádzania nového systému verejnoprávneho poistenia sa do popredia dostal najmä princíp participácie realizujúci sa v právnej rovine , ktorý sa prejavil v organizácii samosprávnych orgánov Národnej poisťovne fungujúcich . Samosprávnymi orgánmi poisťovne boli Zbor zástupcov, ktorý sa skladal z deviatich zástupcov poistencov navrhnutých zástupcami odborových organizácií a inými občianskymi združeniami, z deviatich zástupcov štátu navrhnutých vládou Slovenskej republiky, z deviatich zástupcov zamestnávateľov navrhnutých zamestnávateľskými zväzmi a združeniami Slovenskej republiky, ktorých volila Národná rada Slovenskej republiky z nimi navrhnutých kandidátov. Ďalšími samosprávnymi orgánmi boli správna rada a dozorná rada.

Pri platení poistného do Sociálnej poisťovne bol v ustanovení § 22 citovaného zákona zakotvený , ktorý sa prejavil , ktorá v tom období bola v , ktorý bol , t.j. . Uvedeným ustanovením sa mal naplniť z dôvodu výšky dosahovaných príjmov a zabezpečenia širších vrstiev obyvateľstva podľa rovnakých pravidiel. Uvedené maximum vymeriavacieho základu sa však znížilo na 8-násobok minimálnej mzdy s odôvodnením, že samostatne zárobkovo činné osoby (ďalej len "SZČO") a spolupracujúce osoby, t.j. malí a strední podnikatelia potrebujú na rozvíjanie svojich aktivít určité časové obdobie, po ktoré by sa im mali poskytovať nielen daňové úľavy, ale aj úľavy v oblasti platenia poistného do verejnoprávnych fondov.

Spojenie výkonu zdravotného poistenia s výkonom nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia malo za následok nefunkčnosť Národnej poisťovne. Táto skutočnosť viedla Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky k vypracovaniu návrhu , ktorý bol schválený v auguste l994. Na základe tohto zákona bola zriadená (zabezpečenia) . Hlavným cieľom bola opätovne inštitucionalizácia a finančné usporiadanie autonómneho systému nemocenského poistenia (zabezpečenia) a dôchodkového zabezpečenia. Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky analogicky vypracovalo návrh zákona o zdravotnom poistení, financovaní zdravotného poistenia a o zriadení Všeobecnej zdravotnej poisťovne ( v znení neskorších predpisov - t.j. sociálne poistenie v širšom slova zmysle zahŕňalo nielen nemocenské poistenie, dôchodkové zabezpečenie, poistenie v nezamestnanosti, ale aj zdravotné poistenie). . Sociálna poisťovňa sa stala právnym nástupcom Národnej poisťovne. Princíp osobnej participácie občanov sa v právnej rovine naďalej realizoval prostredníctvom demokratizácie na báze tripartizmu, ktorý sa prejavoval v činnosti i zložení samosprávnych orgánov Sociálnej poisťovne, ktorými boli už len správna rada a dozorná rada. Správna rada pozostávala z 21 členov, a to zo siedmich zástupcov navrhnutých odborovými zväzmi a záujmovými združeniami občanov, zo siedmich zástupcov navrhnutých zamestnávateľskými zväzmi a združeniami, ako aj zo siedmich zástupcov navrhnutých vládou Slovenskej republiky. Dozorná rada mala deväť členov, ktorí museli byť odborníkmi z oblasti nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia. Nad vykonávaním nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia Sociálnej poisťovne realizoval dozor štát prostredníctvom Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky a Ministerstva financí Slovenskej republiky, t.j. orgánmi štátneho dozoru, čím sa prejavovala štátna ingerencia v medziach zákona. Štátna garancia za platobnú schopnosť Sociálnej poisťovne sa postupne oslabovala, pretože sa nahradila iba poskytnutím finančnej návratnej výpomoci do výšky 100% jej platobnej neschopnosti. Išlo o so zachovaním aspoň minimálnych záruk štátu v prípade nesolventnosti základného fondu dôchodkového zabezpečenia a nemocenského poistenia.

Pri platení poistného sa výška minimálneho vymeriavacieho základu naďalej odvodzovala od výšky minimálnej mzdy, ktorá v tom čase bola 2 450 Sk mesačne (§ 2 nariadenia vlády ČSFR č.53/1992 Zb. o minimálnej mzde v znení nariadenia vlády SR č.248/1993 Z.z. - účinné od 30.10.1993). Maximálny vymeriavací základ bol ustanovený vo výške zodpovedajúcej 8-násobku minimálnej mzdy zamestnancov v pracovnom pomere odmeňovaných mesačnou mzdou, ktorá platila k prvému dňu kalendárneho mesiaca, za ktorý sa platilo poistné na nemocenské poistenie a dôchodkové zabezpečenie, t.j. bol vo výške najviac 19 600 Sk mesačne pre všetky povinné subjekty (§ 16 ods. 8 zákona NR SR č.274/1994 Z.z. v znení zákona NR SR č.374/1994 Z.z. - účinný od 1.1.1995).

Vo väzbe k Sociálnej poisťovni, ako aj k financovaniu nemocenského poistenia (zabezpečenia) a dôchodkového zabezpečenia hmotnoprávna úprava nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia zaostávala a narúšala kontinuitu. Z vecnej stránky naďalej pretrvávala "zabezpečovacia" povaha nemocenského poistenia (zabezpečenia) a dôchodkového zabezpečenia. Úprava osobného a vecného rozsahu, podmienky nároku na dávky, limity a spôsob výpočtu sa nezmenili. Absentoval najmä mechanizmus dynamickej konštrukcie výpočtu dávok, možnosť rozvoja iniciatívy občanov pri riešení sociálnych udalostí, ako aj ich indexácia a naďalej nebolo možné prenášať získané nároky do iných krajín.

Dôraz sa kládol na hlavný transformačný cieľ - vytvorenie sociálne orientovaného modelu trhovej ekonomiky, prostredníctvom ktorého sa mal dosiahnuť hospodársky rast a prosperita.

Nové sociálne vzťahy sa formovali na tzv. "troch de", t.j. na princípoch - umožnila sa osobná účasť ľudí na riešení svojho sociálneho postavenia a vytvorili sa podmienky pre zavedenie samosprávy a budovanie verejných a verejnoprávnych inštitúcií, - smerujúcej k vybudovaniu bezprostredných väzieb a vzťahov subjektov sociálnej sféry s výraznou preferenciou postavenia občana nielen ako objektu, ale aj subjektu sociálnych vzťahov, - smerovalo sa k pluralizácii subjektov, ktoré pôsobili v sociálnej sfére a k privatizácii časti sociálnej sféry.

založený

Predpokladalo sa, že občania budú schopní postarať sa o seba sami prostredníctvom ekonomickej aktivity. V prípade konkrétnych spoločensky uznaných životných situácií je nevyhnutné poskytnúť občanom istú formu podpory zo strany štátu a v prípade stavu hmotnej, resp. sociálnej núdze zabezpečiť im podľa Ústavy Slovenskej republiky (čl. 15, 19, 39) základné životné podmienky.

Vychádzajúc z dlhodobých skúseností z vývinu sociálnej politiky a systémov sociálneho zabezpečenia vyspelých krajín Európy, bolo pozostávajúcej zo systémov

došlo na Slovensku , čo možno hodnotiť pozitívne.

V období rokov 1998 - 1999 došlo k poklesu hospodárskeho rastu a k prehĺbeniu pretrvávajúcich ekonomických a sociálnych problémov. Nepriaznivým vývojom výdavkov na základné životné potreby boli najviac ohrozené rodiny s viacerými deťmi, mladé rodiny a nepracujúci poberatelia dôchodkov.⁴⁾

Vo svojom programovom vyhlásení vláda M. Dzurindu sa zaviazala pripraviť a predložiť na verejnú diskusiu Systém zahŕňal všetky štátom regulované peňažné dávky, ktoré sa vyplácali na základe platenia poistného alebo príspevkov. Naďalej pozostával z nemocenského poistenia, dôchodkového zabezpečenia, doplnkového dôchodkového poistenia a zo systému odškodňovania pracovných úrazov a chorôb z povolania, ktoré do 31.3.2002 bolo vykonávané na komerčnej báze v Slovenskej poisťovni, a.s.

Dňa 1. januára 1998 došlo k zvýšeniu minimálnej mzdy na sumu 3 000 Sk mesačne v zmysle zákona NR SR č.366/1997 Z.z. To malo za následok zvýšenie minimálneho vymeriavacieho základu na platenie poistného zo sumy 3 000 Sk mesačne a maximum vymeriavacieho základu sa zvýšil na sumu 24 000 Sk mesačne. Zákonom č.56/1999 Z.z. sa 1. apríla 1999 opätovne zvýšila minimálna mzda na sumu 3 600 Sk mesačne. Tento zákon podstatne zmenil aj zákon NR SR č.274/1994 Z.z. o Sociálnej poisťovni v znení neskorších predpisov, a to predovšetkým v určení minima a maxima vymeriavacích základov. Ich výška sa už neodvodzovala od aktuálnej výšky sumy minimálnej mzdy, ale bola taxatívne určená pevnými sumami v zmysle § 16 ods. 8 uvedeného zákona, a to vo výške 3 000 Sk mesačne, pre poberateľa čiastočného invalidného dôchodku a mladistvého zamestnanca staršieho ako 16 rokov veku vo výške 2 250 Sk mesačne a pre poberateľa invalidného dôchodku, invalidného zamestnanca mladšieho ako 18 rokov a zamestnanca mladšieho ako 16 rokov vo

výške 1 500 Sk mesačne. Maximálny vymeriavací základ v zmysle § 16 ods. 10 uvedeného zákona bol ustanovený v sume 24 000 Sk mesačne.

Táto skutočnosť mala za následok, že zamestnanci - osoby v pracovnom pomere na základe pracovnej zmluvy na ustanovený týždenný pracovný čas - museli byť odmeňovaní mesačnou minimálnou mzdou vo výške 3 600 Sk mesačne a taktiež mali povinnosť platiť poistné najmenej z vymeriavacieho základu vo výške 3 600 Sk mesačne. Avšak samostatne zárobkovo činné osoby a spolupracujúce osoby naďalej platili poistné z vymeriavacieho základu určeného najmenej vo výške 3 000 Sk mesačne, pretože odpojením platenia poistného

v ich prípade od aktuálnej výšky minimálnej mzdy sa vyšlo v ústrety podnikateľskej sfére. Vzhľadom na to, že väčšina samostatne zárobkovo činných osôb i spolupracujúcich osôb si platila (a naďalej platí) poistné z najnižšieho vymeriavacieho základu, avšak výška dávok v tomto období sa im určovala najmenej zo sumy aktuálnej minimálnej mzdy, Sociálnej poisťovne sa ďalej zväčšoval. V tomto období najmä v prípade veľkých zamestnávateľských subjektov nebolo nič nezvyčajné, že poistné sa zamestnancom strhlo z ich hrubej mzdy, avšak do Sociálnej poisťovne sa neodviedlo. Možno hovoriť o porušení princípu solidarity, najmä však princípu sociálnej spravodlivosti z dôvodu nerešpektovania rovnosti subjektov pred zákonom pri plnení zákonom stanovených povinností, ako aj o oslabovaní princípu participácie pri platení poistného, a to aj zo strany štátu, ktorého platby za poistencov štátu sa neustále znižovali.⁵⁾

K významnej zmene v tejto oblasti došlo zákonom NR SR č.345/1999 Z.z., ktorým sa taxatívne v zmysle § 16 ods. 8 a 10 zákona NR SR č.274/1994 Z.z. zvýšili sumy minimálneho vymeriavacieho základu na sumu 4 000 Sk mesačne, pre poberateľa čiastočného invalidného dôchodku a mladistvého zamestnanca staršieho ako 16 rokov na sumu 3 000 Sk mesačne a pre poberateľa invalidného dôchodku, invalidného zamestnanca mladšieho ako 18 rokov a zamestnanca mladšieho ako 16 rokov na sumu 2 000 Sk mesačne a maximum vymeriavacieho základu na sumu 32 000 Sk mesačne. Touto legislatívnou zmenou bol zosúladený aj zákon č.346/1999 Z.z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon NR SR č.90/1999 Z.z. o minimálnej mzde, pretože výška minimálnej mzdy sa od 1. januára 2000 zvýšila zo sumy 3 600 Sk mesačne na sumu 4 000 Sk mesačne. Zákonodarca si zrejme uvedomil, že zavedením nerovnosti vo výške najnižšieho vymeriavacieho základu (pre zamestnancov na ustanovený týždenný pracovný čas v sume 3 600 Sk mesačne a pre samostatne zárobkovo činné osoby a spolupracujúce osoby v sume len 3 000 Sk mesačne) sa porušoval najmä princíp rovnosti občanov pred zákonom, ako aj princíp sociálnej spravodlivosti, čo sa odzrkadlilo v celkovom zhoršení finančnej situácie Sociálnej poisťovne a v ďalšom náraste jej deficitu aj z dôvodu, že od roku 2001 sa povinné poistenie v prípade SZČO začalo posudzovať od výšky hrubého príjmu dosiahnutého za predchádzajúci kalendárny rok. Povinné poistenie vznikalo len v prípade, ak príjem z podnikania bol vyšší ako 100 000 Sk, a v prípade, ak príjem bol nižší, SZČO vôbec nebola povinná platiť poistné do Sociálnej poisťovne. Vzhľadom na to sa začal klásť dôraz na urýchlenie reformy sociálneho poistenia, a to najmä dôchodkového zabezpečenia (poistenia) a nemocenského poistenia. Hlavným cieľom bolo uskutočnenie systémového prechodu od sociálneho "zabezpečenia" k sociálnemu "poisteniu".

V nemocenskom poistení sa mal zaviesť nový systém, jednoduchší spôsob výpočtu dávok, mali sa odstrániť deformácie (napr. nivelizácia dávok nemocenského poistenia - v tomto období sa poistné platilo maximálne zo sumy 32 000 Sk, avšak dávka sa vypočítavala maximálne zo sumy 7 700 Sk) a mala sa zachovať bilančná rovnováha príjmov a výdavkov základného fondu nemocenského poistenia.

V systéme dôchodkového zabezpečenia vzhľadom na pomalý postup predchádzajúcej reformy naďalej pretrvávali viaceré preferencie a diskriminácie. Z tohto dôvodu bolo nevyhnutné odstrániť rozpory s deklarovanou univerzálnosťou budúceho systému sociálneho poistenia, pretože napr. vojaci, policajti, ostatní príslušníci ozbrojených zborov nesolidarizovali (a naďalej nesolidarizujú) s ostatnými poistencami, ako aj rozpory s deklarovanou rovnosťou a s deklarovanou zásluhovosťou zavedením väzby nároku na dávky na zaplatené poistné a na dobu platenia poistného. Mala sa zaviesť zásada dôchodok alebo mzda, mali sa obmedziť alebo aspoň minimalizovať súbehy dôchodkov, mal sa odstrániť rozpor s proklamovanou sociálnou spravodlivosťou, ako aj výplata dôchodkov pracujúcim dôchodcom zo zdrojov solidarity, ktorí poberaním dôchodku popri mzde prijímali (a naďalej prijímajú) peniaze od tých, ktorým berú možnosť zamestnania a mala sa systematicky vyriešiť veková hranica žien pri odchode do starobného dôchodku. Celkovo malo dôjsť k sprísneniu podmienok nároku na dávky dôchodkového zabezpečenia - t.j. mala sa zvýšiť potrebná doba zamestnania na 30 rokov, vek odchodu do dôchodku u mužov na 62, resp. 65 rokov a u žien na 60 rokov, resp. na 62 rokov. V súlade s platnou právnou úpravou v Európskej únii sa do poistného systému a najmä dôchodkového poistenia mala zaviesť zásada rovnakého zaobchádzania. Systém dôchodkového poistenia sa mal založiť na viaczložkovom financovaní, a to na

Súčasť systému sociálneho poistenia, resp. v tom čase podsystému poistenia v nezamestnanosti až predstavoval aj zriadený zákonom č.292/1999 Z.z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon NR SR č.387/1996 Z.z. o zamestnanosti v znení neskorších predpisov a zákon č.297/1999 Z.z., ktorým sa menil a dopĺňal Zákonník práce, t.j. zákon č.65/1965 Zb. v znení neskorších predpisov. Išlo o zriadenie inštitútu na uspokojovanie peňažných nárokov zamestnancov v prípade platobnej neschopnosti zamestnávateľa. Uvedenú právnu úpravu bolo nevyhnutné prijať vzhľadom na prebiehajúci transformačný proces slovenskej ekonomiky, ktorý bol v mnohých prípadoch poznačený platobnou neschopnosťou zamestnávateľov, čo malo mimoriadne nepriaznivý dopad na životnú úroveň mnohých zamestnancov a na uspokojovanie potrieb ich rodinných príslušníkov (žien, malých a nezaopatrených detí, atď.). Práve v rokoch 1992 až 1999 sa z uvedených dôvodov približne asi 10% obyvateľstva Slovenskej republiky prepadlo do hmotnej núdze (t.j. do biedy a chudoby) a bolo odkázané iba na dávky zo systému sociálnej pomoci.

Platná právna úprava prijatá k 1. máju 2000 (ďalej len "MOP") , ktorý Slovenská republika ratifikovala v roku 1998 , pretože sa vzťahovala iba na subjekty (fyzické osoby) vykonávajúce činnosť na základe pracovného pomeru (t.j. nevzťahovala sa na subjekty vykonávajúce činnosť na základe dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru, t.j. na základe dohody o vykonaní práce a dohody o brigádnickej práci študentov).

Ďalšiu súčasť systému sociálneho poistenia mal tvoriť aj , čo sa malo prejaviť v oblasti odškodňovania pracovných úrazov a chorôb z povolania v uskutočnení legislatívnych zmien a preniesť povinné zákonné odškodňovanie pracovných úrazov a chorôb z povolania z komerčnej Slovenskej poisťovne, a.s., na verejnoprávnu Sociálnu poisťovňu, čo sa .

Reforma sociálneho poistenia vychádzala v období rokov 1998 - 2002 zo zámerov zakotvených v koncepcii transformácie sociálneho zabezpečenia v rokoch 1990 - 1992, ktoré boli ďalej rozpracované v Koncepcii transformácie sociálnej sféry Slovenskej republiky prijatej v roku 1996. sa kládol na presadenie za dôstojný život občanov.

Naďalej sa mal zachovať smerujúci k vybudovaniu troch systémov, a to vrátane doplnkového poistenia s možnosťou ďalšieho zvýšenia poistnej ochrany formou komerčného individuálneho poistenia,