Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Inštitút predbežnej ochrany poskytovanej obcou a analýza jeho využívania v Košickom kraji
FRAŇO, J. D.: Inštitút predbežnej ochrany poskytovanej obcou a analýza jeho využívania v Košickom kraji. Právny obzor, 105, 2022, č. 2. s. 141 – 164.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2022.2.04
Institute of preliminary protection provided by the municipality and analysis of its use in the Košice region. According to the Slovak legal system, it has been possible since 1964 in small variations to demand the protection of the factual (peaceful) situation in the village. The municipality provides protection under the substantive law of civil law, but the procedural procedure is governed by the provisions of administrative law. Perhaps that is why it raises such concerns among municipalities and its application is still low, and the institute has the ambition to relieve the courts in some cases of the provisional protection provided if intervention is prohibited or, above all, if peace is restored. At present, the biggest challenges are the correct wording of statements of decision, based on well-formulated proposals, as well as the procedural procedures themselves, which are often incorrectly applied as a remnant of socialism, as commissions used by municipalities to deal with have been part of national committees in the past. at present, however, they are not bodies of the municipality, but of the municipal council, ie they do not have decision-making power. These procedures are used mainly in resolving neighborhood disputes, as the most common disputes resolved in the municipality. With a detailed description and critical considerations, the author tries to point out the legal administrative procedures and point out the nuances of the application and implementation of the institute and at the same time present relevant, original, unpublished research focused on the use of the institute of preliminary protection in resolving neighborhood disputes in the Košice region and its analysis.
Key words: interim protection, municipality, neighbouring rights, civil law, administrative law
Úvod
Inštitút predbežnej ochrany poskytovanej obcou je nepochybne zatieneným právnym inštitútom ochrany pokojného (faktického) stavu - stavu tu a teraz, ktorý by pri správnej aplikácii mohol byť veľmi efektívnym nástrojom ochrany porušených alebo ohrozených (najmä susedských) práv a odbremenil tak súdy od žalôb, niekedy až smiešnych. O samotnom inštitúte ponúka odborná spisba viacero kapitol v monografiách, väčšinou učebnicového a iba stručne popisného charakteru, avšak na podrobnejší a predovšetkým právne správny postup pri aplikácii inštitútu je odborná spisba neúrodná. Naopak, judikatúra je pestrejšia. Ako však zhrnul Ústavný súd SR, "lakonickosť právnej úpravy § 5 Občianskeho zákonníkavytvára každopádne veľké aplikačné problémy"
1)
.Cieľom príspevku a ambíciou autora je preto podrobný popis inštitútu, procesný postup pri jeho aplikácii obcami, poukázanie na niektoré nuansy, a to na podklade odbornej spisby i interpretácie výsledkov výskumu (mapovania) využívania inštitútu predbežnej ochrany obcou s deduktívnym zameraním na ochranu susedských práv v Košickom samosprávnom kraji.
1. K inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou
Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava SR v účinnom znení (ďalej aj "Ústava SR" v príslušnom gramatickom tvare) zakotvuje v čl. 46princíp zákazu
denegatio iustitiae
, ktorý je jedným z najvšeobecnejších právnych princípov (všeobecnou právnou zásadou) a súčasne právnou axiómou. Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v účinnom znení (ďalej aj "OZ" alebo "Občiansky zákonník" v príslušnom gramatickom tvare) ústavný princíp zákazu
denegatio iustitiae
preberá a premieta do znenia svojho § 4, keď ustanovuje, že proti tomu, kto právo ohrozí alebo poruší, možno sa domáhať ochrany u orgánu, ktorý je na to povolaný. Ak nie je v zákone ustanovené niečo iné, je týmto orgánom súd. Súd je teda najvšeobecnejším orgánom, ktorý poskytuje ochranu všetkým občianskoprávnym vzťahom a v každom prípade sa tak možno obrátiť na súd.Naplnením hypotézy "ak nie je v zákone ustanovené niečo iné" je ust. § 5 OZ o poskytnutí predbežnej ochrany subjektívneho práva obcou, podľa ktorého, ak došlo k zrejmému zásahu do pokojného stavu, možno sa domáhať ochrany v orgánoch obce. Obec môže predbežne zásah zakázať alebo uložiť, aby bol obnovený predošlý stav. Tým nie je dotknuté právo domáhať sa ochrany na súde. Ide o fakultatívny inštitút koexistujúci a uplatniteľný popri zásade generálnej ochrany poskytovanej súdmi a dá sa povedať, že do určitej miery aj výnimku z generálnej ochrany poskytovanej súdmi, keď je ochrana občianskoprávnych vzťahov, hoci iba predbežne, zverená obci (správneho orgánu).
"Zmyslom ustanovenia § 5je poskytnutie rýchlej a účinnej pomoci proti neoprávnenému zásahu."
2)
Predbežná ochrana poskytovaná obcou je osobitným (špecifickým) druhom právneho inštitútu poskytujúceho ochranu poslednému pokojnému stavu (faktickému stavu). Pokojný stav nemusí byť spojený výlučne s vlastníckym právom, i keď množstvo odbornej spisby poukazuje na poskytovanie predbežnej ochrany obcou práve v súvislosti s ohrozením alebo porušením vlastníckeho práva. Tento inštitút však poskytuje omnoho širšiu ochranu, a to každému ohrozenému alebo porušenému právu.
3)
Žiada sa dodať, že hoci je Občiansky zákonník všeobecným predpisom súkromného práva a navyše ust. § 5 je v Občianskom zákonníkusystematicky zaradené v prvej hlave prvej časti Občianskoprávne vzťahy a ich ochrana, v drvivej väčšine súkromnoprávnych (
a fortiori
verejnoprávnych) odvetví práva nebude tento inštitút aplikovateľný.
4)
Základným a jediným formálnym hmotnoprávnym prameňom právnej úpravy inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou je Občiansky zákonník,
in concreto
ustanovenie výlučne § 5. Do 31.12.2003 platila právna úprava, podľa ktorej bolo možné domáhať sa ochrany na "príslušnom orgáne štátnej správy", ktorým bol miestne príslušný okresný úrad. Novelizačným zákonom č. 515/2003 Z.z.o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov sa článkom III bodom 1. novelizačného zákona pôsobnosť okresných úradov na poskytnutie predbežnej právnej ochrany, najmä pri ochrane tzv. susedských práv, decentralizovala na obce, pretože tieto môžu účinnejším spôsobom poskytnúť ochranu narušeným vzťahom, keďže najlepšie poznajú miestne pomery.
5)
Len pre úplnosť sa žiada dodať, že inštitút predbežnej ochrany poskytovanej obcou je tej-ktorej aktuálnej dobe prispôsobených drobných obmenách bez odlišností v jeho podstate v Občianskom zákonníku zakotvený už od jeho počiatku, teda od vyhláseného znenia Občianskeho zákonníkas účinnosťou od 1.4.1964.
6)
1.1 Teoretickoprávna analýza normatívneho právneho aktu
Klasická trichotomická štruktúra právnej normy zahŕňa hypotézu (podmienky, za ktorých sa má realizovať dispozícia právnej normy), dispozíciu (samotné pravidlo správania) a sankciu (následok za porušenie dispozície právnej normy). Ustanovenie § 5 OZ je jednou právnou normou obsahujúcou tak hypotézu právnej normy, ako aj dispozíciu právnej normy. Sankcia nie je prítomná.
Hypotéza
7)
komentovanej právnej normy je podľa autora:- abstraktná, pretože z hľadiska miery abstraktnosti stanovuje pre subjekty len relatívne určitú podmienku, za ktorej možno realizovať dispozíciu (pojmy pokojný stav a zrejmý zásah doň sú relatívne určité a je na posúdení obce, či skutkový stav spĺňa uvedené podmienky),
- taxatívna, pretože nevypočítava príkladmo podmienky, za ktorých sa možno domáhať ochrany, ale presne a úplne (z hľadiska typológie výpočtu) ustanovuje dve konkrétne podmienky,
- jednoznačná, pretože nepripúšťa alternatívne podmienky,
- jednoduchá, pretože
argumentom a contrario
možno vyvodiť, že hypotéza nie je popisná, hoci autor dodáva, že legálna definícia pojmu
pokojný stav
by uľahčila aplikačnú prax a zrejme aj odstránila obavy z využívania inštitútu, čo by v konečnom dôsledku zvýšilo právnu istotu a posilnilo princíp dôvery občanov v právo
8)
,- všeobecná, pretože podmienky stanovuje rodovými znakmi a nesmeruje k úprave osobitostí či jednotlivostí rodových znakov.
Onou podmienkou hypotézy právnej normy je (zložená) podmienka - zrejmý zásah do pokojného stavu. Posúdenie otázky, či došlo k zrejmému zásahu do pokojného stavu, bude úlohou obce, resp. do značnej miery navrhovateľa.
V komentovanej právnej norme je nepochybne možné identifikovať
dve dispozície
, a to dispozíciu subjektu domáhajúceho sa ochrany a dispozíciu obce. Dispozícia subjektu domáhajúceho sa ochrany spočíva v oprávnení domáhať sa ochrany na obci. Toto právo využiť môže, ale aj nemusí. Dispozícia obce spočíva v oprávnení predbežne zásah zakázať alebo v oprávnení uložiť, aby bol obnovený predošlý stav. Je evidentné, že obe dispozície sú vo forme oprávnenia, avšak z analýzy normatívneho textu vyplývajú dva podstatné prvky. Prvým je logická, jazykovo-gramatickým a systematickým výkladom podporená kauzalita, v ktorej zmysle obec môže realizovať svoje oprávnenie až po tom, čo svoje oprávnenie realizuje subjekt domáhajúci sa ochrany. Druhým prvkom je jednoznačná povinnosť obce po podaní návrhu subjektu domáhajúceho sa ochrany vo veci konať a rozhodnúť, a to v súlade s princípom zákazu
denegatio iustitiae
, hoci to nie je v normatívnom texte explicitne ustanovené.Ako bolo uvedené, právna norma
sankciu
neobsahuje, pretože obsahuje dve oprávnenia, ktorých nesplnenie nemožno nijakým spôsobom sankcionovať.1.2 Hmotnoprávna úprava inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou
Základným hmotnoprávnym predpokladom realizácie a aplikácie § 5 OZje
existencia pokojného (faktického) stavu, ktorý bol narušený zrejmým zásahom. Tento stav môže byť aj protiprávny
, pretože zmyslom inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou a postupu podľa § 5 OZ"nie je rozhodnúť spor o právo, ale obnoviť stav, ktorý existoval pred porušením pokojného stavu"
9)
. Samozrejme, bolo by vhodné, aby aj tento inštitút bol uplatňovaný v súlade so zásadou zákazu zneužitia práva.Definície pokojného stavu trpia množstevnou núdzou. Akademik Knapp definoval
pokojný stav
ako "stav, ktorý nikto nevníma na svoju ujmu".
10)
Najvyšší súd SR uviedol, že ide o "stav, ktorý sa tu vytvoril a nerušene trval počas takej dlhej doby, ktorú možno považovať za stav pokojný. Vyžaduje sa určitá stálosť, t.j. stav, ktorý sa dotknutými osobami mlčky alebo výslovne akceptoval."
11)
Podľa inej definície môže byť pokojný stav "chápaný ako stav, ktorý nie je nikým rušený, aj ako stav, ktorý nikoho neruší"
12)
. Podľa českej judikatórnej praxe sa nový pokojný stav vytvára po troch mesiacoch od zmeny, ktorú nik nenamieta.
13)
Žiada sa dodať, že v novom českom Občianskom zákonníku definícia pokojného stavu aj napriek obrovskému progresu naďalej absentuje. Pokojný stav môže vzniknúť prirodzene, byť prevzatý
14)
, ale môže vzniknúť aj "svojpomocou"
15)
.Pod
zrejmým zásahom
do pokojného stavu treba rozumieť v zmysle doktrinálnych výkladov
16)
taký zásah, ktorý sa bude už na prvý pohľad javiť ako zásah a bude pre objektívneho pozorovateľa (obec) natoľko zrejmý, že v konaní o poskytnutie predbežnej ochrany obcou nebude potrebné vykonávať zložité dokazovanie, ale postačia výsluch, listinný dôkaz či ohliadka. Zásah pritom môže byť jednorazový, opakovaný alebo trváci.
17)
Zmyslom takto konštruovaného inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou je okamžitá ochrana, pri ktorej je aj z materiálneho hľadiska povýšená požiadavka na čo najskoršie rozhodnutie, najmä v prípade pozitívne konštitutívneho rozhodnutia predbežne zakazujúceho zásah alebo/a ukladajúceho povinnosť obnoviť predošlý (pokojný) stav. Zistiť presne a úplne skutočný stav veci tak, ako to vyžaduje a ukladá zásada materiálnej pravdy v správnom konaní, by v spojení s okolnosťou, že na obecných úradoch o tom spravidla "nebudú rozhodovať jeho predstavitelia ani orgány špecializované na právo", bolo popretím účelu inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou. Skutkovým základom pre rozhodnutie obce je posledný pokojný stav. Posúdenie otázky, či tento bol narušený, je v kompetencii obce. Ak obec nevzhliadne zásah do pokojného stavu (absentuje prvok zrejmosti), resp. nevzhliadne zmenu pokojného stavu zásahom, ochranu poskytnúť nemusí.Žiada sa dodať, že charakter ochrany je predbežný, teda nie konečný, pretože s konečnou platnosťou môže rozhodnúť len súd. Ak sa však na súd neobráti ani navrhovateľ, ani rušiteľ, je v podstate rozhodnutie obce konečné.
1.3 Procesnoprávna úprava inštitútu predbežnej ochrany poskytovanej obcou
Úlohou správneho orgánu je urýchlené poskytnutie ochrany pred zásahom do posledného pokojného faktického stavu a zabezpečenie poriadku. Z povahy konania vyplýva, že konanie musí byť uskutočnené rýchlo. Vždy však musí byť nado všetku pochybnosť zistená skutočnosť, aký bol pokojný stav, ktorý bol narušený, pretože ide o nevyhnutný predpoklad pre poskytnutie ochrany.
18)
Správnym orgánom právomocným na konanie a rozhodnutie v prvom stupni je v zmysle § 5 OZ iba obec.
1.3.1 Postup pred začatím konania
Konanie sa začína
výlučne na návrh
dotknutej osoby. Obec ako správny orgán síce vo všeobecnosti môže začať v zmysle § 18 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v účinnom znení konanie aj z vlastného podnetu, avšak tu bude potrebné aplikovať
lex specialis
ust. § 5 OZ (uvedené vyplýva z gramatického a teleologického výkladu normatívneho textu: "možno sa domáhať ochrany na obci").V tejto súvislosti autor považuje za nevyhnutné uviesť, že obec ako správny orgán je povinná v zmysle uplatnenia zásady zákazu
denegatio iustitiae
, teda zákazu odopretia spravodlivosti, podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR, a zásady ust. v § 3 ods. 4 Správneho poriadku venovať sa všetkým urobeným podaniam, či už ústnym do zápisnice, písomným alebo urobeným iným spôsobom vypočítaným v ust. § 19 ods. 1 Správneho poriadku, o to viac takým,
ktoré by zrejmosť zásahu naznačovali
.
19)
Domáhať sa ochrany na obci môže úplne každý, nie každému však svedčí aktívna (príp. pasívna) vecná legitimácia. Návrh môže byť podaný viacerými spôsobmi vypočítanými v § 19 ods. 1 Správneho poriadku, pričom lehota na jeho podanie nie je ustanovená.
Na podanie písomného návrhu je oprávnený skutočne ktokoľvek. Pre úplnosť sa žiada upresniť, že písomné podanie môže byť osobne doručené alebo zaslané poštovým podnikom aj odlišnou osobou, než je navrhovateľ. Podateľ, resp. odosielateľ, teda nemusí byť súčasne navrhovateľom. Prijatie osobne doručeného písomného podania,
a fortiori
zaslaného poštou, hoc aj absolútne cudzou osobou, nesmie byť v žiadnom prípade na ujmu navrhovateľovi,
ergo,
nesmie byť odopreté. Obdobne to platí aj o podaniach urobených elektronickými prostriedkami so zaručeným elektronickým podpisom (do dátovej schránky obce). Podanie urobené ústne do zápisnice by malo byť, naopak, urobené priamo navrhovateľom, a to najmä s poukazom na ust. § 19 ods. 3 v spojení s ust. § 3 ods. 2 druhá veta Správneho poriadku, v zmysle ktorých správny orgán (obec) má povinnosť účastníkom konania a iným osobám, ktorých sa konanie týka, poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu,
in concreto
, pomôcť účastníkovi konania odstrániť nedostatky podania. Správny poriadok používa pojem účastník konania, pričom navrhovateľ nepochybne účastníkom konania je (§ 14 Správneho poriadku) a stáva sa ním dňom, keď podanie došlo miestne príslušnému správnemu orgánu, teda obci, a o jeho návrhu bude potrebné rozhodnúť.Keďže ust. § 5 OZ na aplikáciu vyžaduje iba dve kumulatívne splnené podmienky, a to viackrát spomínané existenciu pokojného stavu a zrejmý zásah doň, budú v spojení so všeobecnými náležitosťami podania vyplývajúcimi z ust. § 19 ods. 2 Správneho poriadku náležitosťami (obsahom) návrhu:
- označenie navrhovateľa, u fyzickej osoby v rozsahu meno a priezvisko, dátum narodenia, adresa trvalého pobytu, prípadne adresa na doručovanie písomností a označenie zástupcu, ak ho navrhovateľ má
20)
, u právnickej osoby v rozsahu názov, sídlo, IČO, označenie štatutárneho orgánu, pričom vedno z aplikačnej praxe je pre naplnenie zásady rýchlosti a hospodárnosti konania vhodné uviesť aj telefónne číslo a e-mailovú adresu
21)
;- označenie rušiteľa v rovnakom rozsahu, pričom na tomto mieste je potrebné uviesť, že ani doktrína, ani aplikačná prax doposiaľ nevyriešila otázku označenia rušiteľa v prípade, že navrhovateľ nemá k dispozícii osobné údaje rušiteľa. Uplatnením analógie je potrebné nahliadnuť do rozhodovacej praxe najvyšších súdnych autorít v najbližších príbuzných veciach. Podľa názoru Najvyššieho súdu SR
22)
v civilnom sporovom konaní súd nie je povinný poskytovať súčinnosť pri zisťovaní identifikačných údajov žalovaného, pretože práve takýto postup by mohol mať za následok porušenie zásady rovnosti strán a zásady kontradiktórnosti. Podľa názoru toho istého senátu Najvyššieho súdu
23)
v inom civilnom sporovom konaní, žalobca nemusí mať vedomosť o dátume narodenia alebo rodnom čísle žalovanej fyzickej osoby, pričom tieto údaje nie sú ani verejne dostupné. Bezvýhradné trvanie na týchto identifikátoroch by znamenalo odňatie spravodlivosti. Preto, ak je fyzická osoba označená identifikačnými údajmi, ktoré umožňujú jej identifikáciu a nezameniteľnosť s inou osobou, žaloba nemusí obsahovať dátum narodenia alebo rodné číslo. Podľa názoru autora je na mieste sa prikloniť k novšiemu právnemu názoru Najvyššieho súdu
per analogiam iuris
, a to aj preto, že obce majú k dispozícii register obyvateľov a dokážu tak uskutočniť identifikáciu označeného rušiteľa v intenciách uvedeného právneho názoru NS SR. Navyše, nie je racionálne očakávať, že rušiteľ poskytne dobrovoľne svoje údaje a zisťovanie údajov rušiteľa privolaním hliadky PZ by v mnohých prípadoch bolo prekročením kompetencie policajta či porušením práva na ochranu osobných údajov
24)
;- čo najpodrobnejší a najpresnejší
opis posledného pokojného stavu
a
opis zrejmého zásahu
v intenciách uvedených obsahov pojmov pokojný stav a zrejmý zásah;- petit - návrh navrhovateľa, ako má obec rozhodnúť , ktorý ním "vo svojom návrhu vymedzí, o čom bude správny orgán rozhodovať, t.j. určí predmet konania. Od takto vymedzeného predmetu konania sa správny orgán nemôže odchýliť"
25)
, pričom do úvahy prichádzajú len tri možnosti vyplývajúce z ust. § 5 OZ a skôr uvedeného - predbežný zákaz zásahu alebo obnovenie predošlého stavu alebo obe možnosti súčasne. Ak to tak nie je, obec pomôže navrhovateľovi odstrániť nedostatok podania, podľa názoru autora tým, že ho nasmeruje k zákonným limitom petitu, avšak petit za neho neformuluje. V prípade (naďalej) nesprávne formulovaného petitu obec bude musieť návrh zamietnuť pre nedostatok rozhodovacej kompetencie, pretože v tomto type konania má kompetenciu pozitívne rozhodnúť len o uvedených troch typoch návrhov. Petit musí byť formulovaný v intenciách možností podľa § 5 OZ a nesmie smerovať k uloženiu povinnosti.1.3.2 Konanie o poskytnutie predbežnej ochrany obcou
Konanie sa začína buď dňom, keď bol návrh doručený obci, alebo momentom spísania návrhu do zápisnice
, a od týchto okamihov sa na konanie vzťahujú lehoty podľa § 49 Správneho poriadkua rovnako tak
treba postupovať podľa Správneho poriadku
.Miestna príslušnosť sa spravuje ust. § 7 ods. 1 Správneho poriadku. V jeho zmysle bude príslušná tá obec, v ktorej obvode nastal rušivý zrejmý zásah (
forum actus
- miesto činnosti účastníka). Ďalšie kritériá miestnej príslušnosti vzhľadom na podstatu inštitútu a charakter konania o poskytnutie predbežnej ochrany obcou nemajú opodstatnenie.Po začatí konania je úlohou obce pomôcť navrhovateľovi odstrániť nedostatky návrhu v zmysle § 19 ods. 3 Správneho poriadku, pretože navrhovateľom môže byť aj osoba, ktorá nie je presvedčená o
zrejmom
zásahu, keďže ho buď nevie správne identifikovať, formulovať, alebo zrejmosť zásahu jednoducho absentuje a navrhovateľ to nevie posúdiť. Ak nedostatky nie sú, resp. boli odstránené, je potrebné zistiť, či navrhovateľovi svedčí aktívna vecná legitimácia. V konaní môžu byť aktívne vecne legitimované fyzická osoba, právnická osoba, alebo štát. Štát však len vtedy, ak je su
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 2/2022
