Legislatívna kultúra.

*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*
 
                 Pravda, Dobro a Krása
                 "... takto by bol potom prinútený pozorovať krásu na činnostiach a 
                 zákonoch a zároveň vidieť príbuznosť tohto všetkého navzájom ..." 
                                                                  Platón, Symposion
 
*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*

. In legislation it will be necessary to always search for an optimal articulation of scientific requirements for rational law - making, reflecting the current social needs of society (law - making as a social process), institutional level of the legislative process (legal regulation of organization and management of the legislative process) and legislative - technical aspects of legislative work (requirements for legislative language and qualitative legislative - technical expression of objective plans) with law - making as a political process (forming of the political will in the legislative process, interaction of individual components of the political system in the legislative process, democratization of the legislative process). However, at the same time it is impossible to abstract from nonlegal aspects or dimensions of legislation. Legislation is not only a mechanical creation of legal regulations. It has several dimensions. We must not forget its artisanal foundation, refuse its artistic dimension and reduce it to a "computer" processing of a draft legal regulation.

Tvorbe právnych predpisov ako racionálnej a cieľavedomej činnosti, ktorá programovo a premyslene smeruje k vytváraniu základného stavebného materiálu právneho poriadku ako jednej z podstatných štruktúr pôsobiacich v zmysle organizovania a integrácie spoločnosti, je potrebné neustále venovať pozornosť, a to tak v rovine teoretickej a odbornej, ako aj v rovine jej praktickej činnosti a výkonu.

Dlhšie očakávaným výsledkom tejto pozornosti mal byť zásadný akt politickej vôle, ktorým sa mali základné princípy a pravidlá tvorby právnych predpisov preniesť zo suterénu terciálnej normotvorby na zákonnú úroveň. Inými slovami, z úrovne legislatívnych pravidiel obsiahnutých v interných aktoch riadenia parlamentu (uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 519/1996) a vlády (Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky - uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 164 zo 4. mája 2016 v znení uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 441 z 28. septembra 2016) za spoločnú platformu zákonnej úpravy. Ambiciózne ciele narážali na samotnú podstatu nešpecifikovateľnej politickej nevôle unifikovať parlamentnú a vládnu tvorbu právnych predpisov. Vzniknuté torzo tejto snahy v podobe prijatia osobitného zákona o tvorbe právnych predpisov¹⁾ či zmeny v rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky,²⁾ ktoré okrem stanovenia zákonných pravidiel tvorby právnych predpisov reagovali aj na klasické nedostatky tvorby právnych predpisov, osobitne tvorby zákonov, ako napríklad ich nesúvisiace novelizácie, však možno považovať za jeden z ďalších stupňov pri vytváraní predpokladov na napĺňanie očakávaní spojených s kvalitnou legislatívou.

Očakávania spoločnosti sú plne opodstatnené, pretože v demokratickom a právnom štáte je každodenný život spoločnosti spojený s právom a právnou reguláciou. Kvalita právnej regulácie ovplyvňuje kvalitu života spoločnosti a človeka v nej. Osobitosť právnej regulácie vyplýva z miery možnosti vyjadriť formálne presne, jednoducho a jednoznačne oprávnenia a povinnosti predpokladaných účastníkov právnych vzťahov. Prostriedkom na to sú syntaktické, sémantické a pragmatické vlastnosti právneho jazyka. Tvorbu právnych predpisov okrem realizácie predpisov upravujúcich celý proces vzniku právnych noriem charakterizujú aj kreatívne prvky spojené s formovaním a vyjadrovaním spoločenskej vôle ako štátnej vôle v demokratickom prostredí politickej plurality, v ktorom dochádza k uplatňovaniu hodnotových hľadísk, spoločenského poznania, predstáv o morálnosti, účelnosti, demokratickosti, spravodlivosti, ekonomickej, finančnej a inej odôvodnenosti navrhovanej právnej úpravy.

Tvorba právnych predpisov musí reagovať na neustály vývoj spoločnosti, vedy a techniky, ktorý so sebou prináša nové spoločenské, materiálne, ekonomické a politické pomery, situácie a výzvy. Reagovať na ne musí aj právo, a to nielen vo vzťahu k finálnemu výsledku, teda existencii pravidiel právnej regulácie novej spoločenskej situácie, ale aj vo vzťahu k procesnej, tvorivej stránke. Spoločenský vývoj, nové, mnohokrát neznáme a z konzervatívneho pohľadu neštandardné situácie si vyžadujú aj nové spôsoby, ako sa s nimi vyrovnať. Týka sa to aj tvorby práva, ktorá nie je statická, ale tiež reflektuje na spoločenské, vedecké a technické zmeny v záujme ich legálnej implementácie do života právom regulovanej spoločnosti.

Proces skvalitňovania tvorby právnych predpisov je v podstate nekončiacou misiou. Vždy je pritom však potrebné začať úplne od fundamentu, od základných pojmov, a osobitne od pojmu "legislatíva", jeho chápania, obsahu, významu a možných variácií prístupu k nej. V zásade možno v rámci nich hovoriť o vymedzení pojmu legislatívy dvojakým spôsobom.

Prvý legislatívu chápe ako výsledok normotvornej činnosti orgánov s ústavodarnou a zákonodarnou pôsobnosťou, ktorý má predpísanú formu.³⁾ Druhý legislatívu definuje ako pravidlami riadenú činnosť orgánov a inštitúcií, pri ktorej v rozsahu svojej právomoci a presne stanoveným postupom tvoria právne predpisy.⁴⁾

Uvedené definície naznačujú dva základné prístupy k pojmovému vymedzeniu legislatívy - je to buď činnosť, alebo jej výsledok. Tieto definície, resp. prístupy sa v skutočnosti nevylučujú. V právnom štáte by výsledok normotvornej činnosti, ktorý má predpísanú formu, nemal byť dosiahnutý inak ako ústavnou a zákonnou činnosťou legislatívnych orgánov. Napriek tomu uprednostnenie dynamickej stránky (stotožnenie legislatívy s procesom) umožní chápanie a skúmanie legislatívy v širšom zábere, ako iba z pohľadu jej výsledku. Legislatíva chápaná ako tvorba právnych predpisov môže byť predmetom skúmania aj vtedy, ak sa výsledok z rôznych dôvodov nedostaví, čo by jej stotožnenie s výsledkom neumožnilo. Má to aj druhý dosah: že hodnotením výsledku sa môže znehodnotiť proces vedúci k tomuto výsledku. Od toho je už blízko k skratke, že za "kvalitou" právneho predpisu je nekvalitná legislatíva. Problémom je, že tento výsledok je často kompromisom medzi politickou účelovosťou a legislatívnou technikou. Ani legislatívno - technicky najkvalitnejší právny predpis však nebude hodnotený z hľadiska "estetického", ale z hľadiska faktických dosahov na život spoločnosti.

Stotožnenie legislatívy s tvorbou právnych prepisov je potom aj východiskom pre definovanie pojmu legislatíva, ktoré sa rozširuje o ďalšie komponenty súvisiace s tvorbou právnych predpisov, a to o:

Po doplnení o tieto súčasti zabezpečujúce funkčnosť legislatívy chápanej z dynamického hľadiska možno legislatívu definovať ako pravidlami riadenú činnosť orgánov a inštitúcií, pri ktorej sa, v rozsahu svojej právomoci a presne stanoveným postupom, tvoria právne predpisy.

Právne predpisy regulujú spoločenské vzťahy. Zakladajú, menia, pretvárajú, pestujú či kultivujú spoločenské a mimoprávne vzťahy na vzťahy právne, a tým vplývajú aj na spoločnosť a kvalitu jej života. Legislatíva má v tomto zmysle veľmi blízko ku kultúre. Spojenie legislatívy a kultúry vytvára legislatívnu kultúru. Z takto vedome urobeného zjednodušenia možno definovať (a možno nielen "na účely tohto článku", ak si týmto dovolíme upozorniť na jeden z "klasických" nedostatkov legislatívy, a to viacerých legislatívnych definícií pre jeden pojem) legislatívnu kultúru ako súbor vzťahov, orgánov a procesov, ktoré charakterizujú tvorbu právnych predpisov ako činnosť vytvárajúcu právne predpisy, ktoré pestujú, kultivujú život spoločnosti. Základnou funkciou legislatívnej kultúry je potom spoločenská účelnosť a prospešnosť pri tvorbe právnych predpisov a vytvorenie stabilného právneho poriadku.

Legislatívna kultúra nie je iba iné označenie pre legislatívny proces, ale je to označenie pre legislatívny proces v materiálnom právnom štáte. Nejde len o súbor formálnych a technických pravidiel a o orgány, ktoré sa nimi v legislatívnom procese riadia. Legislatívna kultúra sa venuje tvorbe právnych predpisov s ohľadom na ich obsah a kvalitu, spoločenské pôsobenie zvyšujúce kvalitu života spoločnosti a tiež ich spoločenskú, materiálnu legitimitu. Opäť však treba pripomenúť, že výsledky politického rozhodnutia o obsahu právnej normy môže túto kvalitu života spoločnosti naopak znížiť aj pri zachovaní legislatívnej kultúry. Legislatívna kultúra môže síce pozitívne pôsobiť na politickú kultúru, ale v zásade je to práve politická kultúra, ktorá sa v kvalitatívnom (obsahovom) rámci "podpisuje" pod právnym predpisom. Nielen symbolickými podpismi politikov pod nimi. Priesečník medzi právnou kultúrou a politickou kultúrou je tu zrejmý, avšak len vo svete ideí ideálny.

Po vymedzení pojmu legislatívy a legislatívnej kultúry možno v uvažovaní pokračovať smerom k tomu, čo je potrebné pre úspešné zvládnutie tvorby právneho predpisu. Čo je potrebné pre dobrý právny predpis? Sú potrebné nejaké vlohy, zručnosti, možno aj trochu tal