Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Legislatívne pravidlá a ich ochrana
BALOG, B.: Legislatívne pravidlá a ich ochrana. Právny obzor, 103, 2020, č. 5, s. 343 - 356.
Legislative rules and their protection.
Following the unprecedented pace of the adoption of laws since the beginning of 2020, the paper focuses on the protection of legislative rules in the legislative activity of the National Council of the Slovak Republic. It defines their internal protection, ie the National Council of the Slovak Republic itself and their external protection by the President of the Slovak Republic and the Constitutional Court of the Slovak Republic.Key words:
Úvod
Schvaľovanie návrhov zákonov v skrátenom legislatívnom konaní na konci VII. volebného obdobia
1)
a na začiatku VIII. volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len národná rada), ale tiež využívanie nepriamych novelizácií v zákonoch prijímaných v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19
2)
a nakoniec aj návrat k praxi spájania vecne nesúvisiacej agendy do jedného zákona
3)
otvorilo tému pravidiel legislatívneho procesu, a to nielen toho skráteného, požiadavku ich dodržiavania v legislatívnom procese, ako aj tému ich ochrany pred porušovaním parlamentom.
4)
V príspevku sa budem venovať pravidlám legislatívneho procesu (ďalej aj legislatívne pravidlá) v schvaľovacej etape, a to konkrétne pri rokovaní o návrhu zákona v národnej rade. Pôjde teda o legislatívne pravidlá zákonodarnej činnosti, ktorých význam je v tom, že prispievajú k schváleniu takého zákon, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku Slovenskej republiky zlučiteľného s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len "ústava"), ústavnými zákonmi, právom Európskej únie a medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky.
Poznanie legislatívnych pravidiel je východiskom na identifikovanie prípadov a situácií ich možného alebo skutočného porušenia a z toho vychádzajúceho hľadania nástrojov ich ochrany. V jadre nasledujúcich úvah stojí otázka, či možno s porušením legislatívnych pravidiel spájať taký dôsledok, akým by bol rozpor zákona s ústavou len z procesného dôvodu bez/nezávisle od materiálneho porušenia ústavy. Pričom pripustenie takejto možnosti vyvoláva potrebu identifikovať nástroje, ktoré majú zabrániť:
a)
vzniku takejto situácie preventívne alebo
b)
jej opakovaniu represívne.
Legislatívne pravidlá sú základnými normami na koncipovanie (štylizovanie) návrhov právnych predpisov a v zásade ich možno podľa charakteru rozdeliť na:
a)
politické,
b)
právne,
c)
jazykové (gramatické).
5)
Svoju pozornosť budem ďalej zameriavať na právne (pozitívne) legislatívne pravidlá, aj keď aj tie neprávne (v tomto význame skôr nepozitívne) majú v legislatívnom procese svoje miesto a význam.
6)
Východiskom poznania legislatívnych pravidiel formujúcich kvalitu zákonodarnej činnosti sú legislatívne pravidlá vyjadrené v ústave a v zákonoch.
7)
Legislatívne pravidlá v ústave sú z hľadiska skúmania dôsledkov porušenia legislatívnych pravidiel a hľadania nástrojov ich ochrany kľúčové, pretože vďaka právnej sile vyžarujú do celého legislatívneho procesu a predstavujú základnú referenčnú úroveň posudzovania ústavnosti zákona z procesnej stránky.
Ústavodarca v ústave stanovil základné pravidlá uplatnenia zákonodarnej právomoci národnej rady. Okrem základnej požiadavky na rešpektovanie princípov právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy (a z toho vyplývajúca požiadavka na zachovaní právnej istoty a zákaze spätného pôsobenia právnej úpravy) sú to výslovné ústavné pravidlá pre
(i)
prijímanie ústavy, ústavných zákonov a zákonov v čl. 84 ústavy,
(ii)
právo zákonodarnej iniciatívy v čl. 87 ods. 1 ústavy,
(iii)
podpisovanie zákona v čl. 87 ods. 3 ústavy a
(iv)
vyhlasovanie zákonov v čl. 87 ods. 4 ústavy.
8)
Zákonodarný proces v národnej rade je upravený zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o rokovacom poriadku). Zákon o rokovacom poriadku má špecifické postavenie v tom, že je zákonom, ktorý reguluje zákonodarný proces a súčasne je sám jeho výsledkom, či produktom a jeho regulačná kvalita je priamo úmerná tomu, aký je on sám kvalitný.
Rokovanie o návrhoch zákonov je upravené v desiatej časti, v § 67 až 97 zákona o rokovacom poriadku. Ak nie je v tejto časti zákona o rokovacom poriadku ustanovené inak, použijú sa na rokovanie o návrhoch zákonov ustanovenia štvrtej časti a ustanovenia § 45 až 56 zákona o rokovacom poriadku. Súčasťou zákonnej úpravy rokovaniam o návrhu zákona sú aj zákonné pravidlá pre uplatnenie skráteného legislatívneho konania.
Úlohou právnej úpravy rokovania o návrhoch zákonov v zákone o rokovacom poriadku je, aby rokovanie o návrhoch zákonov malo ustanovené relatívne pevné pravidlá umožňujúce poslancom národnej rady na konci tohto procesu hlasovať za alebo proti návrhu zákona (vrátane pozmeňujúcich návrhov), prípadne sa zdržať hlasovania alebo nebyť prítomný na takom hlasovaní.
9)
Zákonná úprava parlamentných procedúr a zákonodarného procesu preto musí vychádzať z práv a povinností, ktoré tvoria obsah mandátu poslancov národnej rady, vrátane tých práv, ktoré sú spojené s rokovaním o návrhoch zákonov, a s výkonom ktorých je spojené formovanie a vyjadrenie postoja poslanca k návrhu zákona.Na význam legislatívnych pravidiel sa zameriam z pohľadu napĺňania princípov demokratického a právneho štátu v zákonodarnej činnosti národnej rady a systému ochrany legislatívnych pravidiel vnútornými a vonkajšími ochrannými nástrojmi.
Porušenie legislatívnych pravidiel ako zdroj rozporu s ústavou
Legislatívne pravidlá vytvárajú vonkajšiu, procesnú, či formálnu stránku zákonodarnej činnosti, ich stanovenie a dodržiavanie je však jedným z predpokladov, aby bol prijatý zákon v súlade s princípmi demokratického a právneho štátu a aby dodržanie daného procesného postupu umožnilo identifikovať možné, či hroziace porušenie princípov demokratického a právneho štátu a umožnilo jeho odvrátenie alebo nápravu ešte počas legislatívneho procesu.
Porušenie pravidiel legislatívneho procesu je (tiež) spôsobilé privodiť protiústavnosť prijatého zákona. Môže ísť o stav protiústavnosti v spojení s vecne protiústavnou úpravou, ale aj bez nej či nezávisle od nej. Porušenie pravidiel legislatívneho procesu môže samo osebe spôsobiť protiústavnosť prijatého zákona ale len vtedy, ak ide o závažné a svojvoľné konanie zákonodarcu. Inými slovami, porušenie pravidiel legislatívneho procesu musí nadobudnúť ústavnú intenzitu, teda týmto konaním musí dôjsť k vážnemu porušeniu ústavných práv alebo princípov, a to najmä princípov demokratického a právneho štátu vyplývajúcich z čl. 1 ods. 1 ústavy. Medzi bude z hľadiska skúmanej problematiky patriť najmä, ale nielen, princíp právnej istoty a princíp zákazu svojvôle v zákonodarnom procese.
10)
Pri tvorbe práva v materiálnom právnom štáte sa musí rešpektovať princíp právnej istoty, ktorý je s právnym štátom neodmysliteľne spojený. S uplatňovaním tohto princípu pri tvorbe práva v materiálnom právnom štáte sa spája nielen požiadavka všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem a ich dostupnosti občanom (publikovateľnosť), ale aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem (požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy). Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem, najmä zakazujúcich určité druhy správania, tak významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou.
Princíp právnej istoty ako súčasť materiálneho právneho štátu preto nezaväzuje iba výkonnú moc pri činnosti orgánov verejnej moci a súdnu moc, ale aj zákonodarnú moc. Súčasťou princípu právnej istoty je aj dôvera subjektov práva v právny poriadok. Táto dôvera sa v štádiu tvorby práva prejavuje v možnosti každého/kohokoľvek predpokladať výsledok zákonodarnej činnosti parlamentu tým, že jeho činnosť je verejná, transparentná a predvídateľná.
11)
Napriek nespornej právomoci parlamentu nakladať s návrhom zákona aj tak, že ho obsahovo podstatne zmení v porovnaní s podaným návrhom, nemôže byť výsledok zákonodarnej činnosti prekvapivý. Verejný a transparentný zákonodarný proces ovládaný jasnými pravidlami umožňuje parlamentu zmeniť podľa vlastnej predstavy podaný návrh zákona, ale súčasne umožňuje každému sledovať uskutočňované zmeny, poznať ich zdroj a ich dosah na schvaľovaný zákon a prípadne na ne aj reagovať. Tým sa napĺňajú ako princípy demokratického štátu umožňujúce participáciu občanov na verejnej moci, tak aj princípy právneho štátu.Okrem zásahu do princípov demokratického a právneho štátu môže porušenie legislatívnych pravidiel spôsob
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 5/2020
