O organizácii, riadení a rozhodovaní Ústavného súdu SR. Kritické poznámky k novému zákonu I.

The authors analyse critically the second and third part of the new act on the Constitutional Court which becomes legally binding from the 1 March 2019. Their contribution starts with the consideration on the lack of respect towards the EU law despite the fact that the Constitutional Court is a court who is obliged to submit preliminary ruling questions. There are several specific problems with the interpretation and application of the new act. The most relevant are the decision making by a single judge and the unification of different legal opinions of chambers of three judges of the Constitutional Court. The rest of the interpretative difficulties concern the removal of President and Vice-President of the Constitutional Court.

Po 25 rokoch účinnosti zákona č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len zrušený zákon o ústavnom súde) bola prijatá nová zákonná úprava týkajúca sa Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len ústavný súd), ktorú predstavuje zákon č. 314/2018 Z.z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len nový zákon o ústavnom súde). Táto nová právna úprava je účinná od 15. novembra 2018, okrem ustanovení § 1 až 13, 16 až 28, 32 až 248, 250 a 251, ktoré budú účinné až od 1. marca 2019.

Zrušený zákon o ústavnom súde "narástol" za 25 rokov svojej účinnosti o 42 paragrafov na aktuálnych 123 paragrafov. Nový zákon o ústavnom súde má až dvakrát viac ustanovení. Podľa jeho dôvodovej správy má väčšia prehľadnosť a jednoznačnosť normatívneho textu prispieť k zefektívneniu práce ústavného súdu, čím sa posilní ochrana základných práv, čo je účelom tejto právnej úpravy.

Pri koncipovaní znenia nového zákona o ústavnom súde sa podľa nášho názoru zabudlo na to, že príliš podrobná právna úprava zvyšuje mieru rizika, že normatívny text nebude schopný postihnúť všetky situácie, ktoré sa v reálnom živote môžu vyskytnúť. Zákon obsahuje podrobnú úpravu viacerých otázok, ktoré sú viac-menej organizačného charakteru, avšak v konkrétnej úprave procesu pred ústavným súdom zostal nielen na polceste, ale vzbudzuje oprávnené pochybnosti o jeho výklade a používaní. Tieto rozpaky sú umocnené aj tým, že dôvodová správa k novému zákonu o ústavnom súde práve v kritických častiach neobsahuje žiadne vysvetlenie alebo používa zavádzajúce argumenty, eventuálne len opakuje text zákona.

Cieľom tohto príspevku o novom zákone o ústavnom súde je pomenovať niektoré problémy, ktoré nastoľuje jeho druhá a tretia časť v spojení aj s ostatnými časťami, naznačiť ich riešenie alebo preklenutie výkladovými metódami, prípadne aj zmenou zákona. Napriek tomu, že by sa mohlo zdať, že v organizačných normách nového zákona o ústavnom súde nie sú zásadnejšie otázniky, nie je to tak. Niektoré z nich, ktoré sa vzťahujú na rozhodovanie ústavného súdu, ukazujú na nepochopenie toho, že aj ústavný súd je viazaný čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len ústava), ktorý zaručuje základné právo na súdnu a inú právnu ochranu, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len dohovor) ako aj čl. 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len ).

Nevyhneme sa tomu, aby sme v úvode našich úvah neuviedli niektoré súvislosti s právom Európskej únie, ktoré boli podcenené. Takéto opomenutia sa totiž objavujú v zákonodarnej praxi Národnej rady Slovenskej republiky častejšie, než by sa predpokladalo.¹⁾ Osobitne je to nevhodné, ak k tomu dochádza pri úprave procesných postupov všeobecných súdov aj ústavného súdu.

Podľa § 2 ods. 1 a 2 písm. d) zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 310/2016 Z.z., cieľom tvorby právnych predpisov je pripraviť za účasti verejnosti taký právny predpis, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku Slovenskej republiky (ďalej len právny poriadok) zlučiteľného s právom Európskej únie a medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky. Vyváženosť právneho poriadku predpokladá zosúladenie všetkých jeho súčastí. Toto zosúladenie predpokladá súlad právneho predpisu, okrem iného, s právom Európskej únie.

Vo všeobecnej časti dôvodovej správy, v doložke zlučiteľnosti k novému zákonu o ústavnom súde je uvedené, že predmet návrhu zákona nie je upravený v primárnom práve Európskej únie, nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie, nie je upravený v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie. Pravdepodobne z tohto dôvodu sa v dôvodovej správe jednoznačne konštatuje, že návrh zákona je v súlade s právom Európskej únie. Tieto konštatovania by mohli vyvolať zdanie, že nový zákon o ústavnom súde nemá žiaden súvis s právom Európskej únie. No nie je to tak. Prepojenie s právom Európskej únie by sme mohli nájsť v troch bodoch.

Prvým bodom je čl. 19 ods. 1 druhá veta zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), z ktorého vyplýva pre členské štáty povinnosť ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany. Z toho vyplýva, že hlavne konanie o sťažnosti pre porušenie základných práv pred ústavným súdom musí byť na vnútroštátnej úrovni právne regulované tak, aby predstavovalo prostriedok nápravy zabezpečujúci účinnú právnu ochranu práv plynúcich z práva Únie.²⁾ Ak by mal zákon z tohto pohľadu nedostatky, znamenalo by to neplnenie si povinnosti plynúcej z členstva štátu v Európskej únii.

Druhým spojivom nového zákona o ústavnom súde s právom Európskej únie je čl. 4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii, ktorý zavádza zásadu lojálnej spolupráce členských štátov a Európskej únie. Podľa Súdneho dvora Európskej únie: "...úlohou členských štátov podľa zásady lojálnej spolupráce vyjadrenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ je najmä zabezpečiť, aby sa na ich území uplatňovalo a dodržiavalo právo Únie. Okrem toho podľa tohto istého ustanovenia prijmú členské štáty všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili splnenie záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie. V tejto súvislosti vnútroštátnym súdom a Súdnemu dvoru prináleží, aby zabezpečili plné uplatnenie práva Únie vo všetkých členských štátoch a súdnu ochranu práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci z uvedeného práva vyplývajú."³⁾ Vychádzajúc z takto vnímanej zásady lojálnej spolupráce je zrejmé, že konanie pred ústavným súdom je potrebné zaradiť medzi prostriedky zabezpečujúce súdnu ochranu práv jednotlivcov plynúcich z práva Európskej únie.

Tretie prepojenie nového zákona o ústavnom súde s právom Európskej únie je dôsledkom čl. 47 charty, ktorý obsahuje právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces. Toto ustanovenie nás dovedie k rovnakému záveru ako už uvedená zásada lojality.

Ústavný súd teda jednoznačne prispieva k ochrane a realizácii práv plynúcich z práva Európskej únie. V tejto súvislosti pripomenieme, že pri plnení uvedenej úlohy môže ústavný súd využívať konanie o prejudiciálnej otázke pred Súdnym dvorom Európskej únie (ďalej len Súdny dvor) podľa článku 267 zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktoré nastoľuje dialóg medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov, ktorého cieľom je zabezpečiť jednotný výklad práva Únie, ako aj jeho súdržnosť, plný účinok a autonómiu.⁴⁾

Z pohľadu konania o prejudiciálnej otázke nerobí Súdny dvor rozdiel medzi ústavnými súdmi členských štátov a ostatnými súdmi členských štátov. Jednoznačne to konštatovala napríklad aj generálna advokátka Kokott v návrhoch vo veci C-23 9/07⁵⁾, kde prejudiciálne otá