O súčasnej situácii v slovenskej právnej normotvorbe.

Vyhľadávanie v online časopise

Rozšírené vyhľadávanie

O súčasnej situácii v slovenskej právnej normotvorbe.

JUDr.

Peter

Kukliš

CSc.

Ústav štátu a práva SAV, Bratislava.

JUDr.

Milan

Hodás

PhD.

Katedra ústavného práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského, Bratislava.

KUKLIŠ, P. - HODÁS, M.: O súčasnej situácii v slovenskej právnej normotvorbe. Právny obzor, 99, 2016, č. 6, s. 474 - 500.

The current situation in the Slovak law - making process.

In these days, the types of law sources and the processes of origin of law - norms become so complicated, that there is no doubt they represent a specific field of research at the professional as well as scientific platform. In the submitted article the both authors describe in overview and analyze in details the recent sources of law and law - making processes determining the legal milieu in Slovak Republic. Also, they do not neglected the "constitutional" judicatory, theproblems of an electronic collection of law - decrees, or the rules of

referendum

law - making. They also stress the relevant law - making connotations to the EU law - system (intra community consultation process, consulting with in the EU institutions, requirement of the transposition and implementation, including the Slovak Parliament). The final part of the study is devoted to the contemplations on some system problems of the recent law - making (law makingas a part of politics, hypertrophy of law, quality of legislators,etc.).

Key words:

sources of law, regulation of law - making,

referendum

, an electronic collection of laws, approximation government regulations, intra - community consultation process, problems of law - making

Dlhší čas na Slovensku panuje spoločenský konsenzus, že právo v systéme spravovania spoločnosti neplní funkcie, ktoré - aj keď v modifikovanej podobe - sa od neho oprávne neočakávajú. K tejto situácii o. i. napomáha dlhodobý rozpad pyramídneho systému prameňov práva; rozširujú sa druhy prameňov práva; pomaly sa akceptuje tvorba práva formou priamej demokracie; rozhodnutia súdov v individuálnom prípade sa stávajú (ako

precedens

) prameňom práva; uznáva sa normotvorná kompetencia subjektov, ktoré nemožno jednoznačne subsumovať pod tradičné subjekty medzinárodného práva. Zdá sa, že i neprávne akty významných inštitúcii nadobúdajú všeobecnú záväznosť.¹⁾

Legislatívna situácia, podobne ako i v iných krajinách, je mierne komplikovaná. Jednou z večných otázok je vymedzenie "výstupov" subjektov verejnej moci, ktoré majú právotvorný charakter. Podľa prof. Viktora Knappa systém prameňov práva tvorí:

písané právo,

zmluvné právo,

sudcovské právo, - obyčajové právo.²⁾

Právne predpisy/písané právo sú, napriek výraznej modifikácii systému prameňov práva v kontinentálnom type právnej kultúry, stále najdôležitejším prameňom práva. Popri tom je nevyhnutné venovať pozornosť aj iným prameňov práva, ktoré nenadobúdajú všeobecnú záväznosť štandardným právnonormotvorným procesom. Ide o výsledok procesu zbližovania charakteristických vlastností kontinentálneho systému práva a anglo - amerického systému.

Štandardný právno normotvorný proces možno vymedziť ako (právnymi a neprávnymi predpismi) upravený postup štátnych orgánov, subjektov územnej samosprávy a niektorých právnických osôb (Národná banka Slovenska), ktorého cieľom je vznik, zmena (novelizácia) a zánik (derogácia) právnych predpisov, resp. ich častí.³⁾

Rámec právnej normotvorby

Právnymi predpismi upravujúcimi právnu normotvorbu sú najmä:

Ústava Slovenskej republiky ("ústava"), najmä čl. 68, čl. 71 ods. 2, čl. 84, čl. 86 písm. a), b) a e), čl. 87, čl. 93 až § 100, čl. 102 písm. f) a o), čl. 119 písm. a) a b), čl. 120, čl. 123, čl. 125, čl. 128, čl. 142 ods. 1 a čl. 152,

zákon č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a ozmene a doplnení niektorých zákonov,

zákon NR SR č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, najmä desiata časť - Rokovanie o návrhoch zákonov,

zákon č. 416/2004 Z.z. o Úradom vestníku Európskej únie,

zákon č. 180/2014 Z.z. o podmienkach výkonu volebného práva, najmä ôsma časť -

Referendum

zákon č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy, najmä § 2 ods. 3, § 13 ods. 2, § 37, § 35 ods. 4 a § 38 ods. 4,

zákon č. 19/2002 Z.z., ktorým sa ustanovujú podmienky vydávania aproximačných nariadení vlády Slovenskej republiky,

zákon č. 103/2007 Z.z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o tripartite), § 4 ods. 3 písm. d),

zákon č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní,

zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, najmä § 6 až § 6b,

zákon č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov, najmä § 8 až § 8b,

zákon č. 180/2013 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy, § 5,

zákon č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok, § 362 ods. 1.

Ne - právnymi predpismi upravujúcimi právnu normotvorbu sú najmä:

Legislatívne pravidlá tvorby zákonov (č. 19/1997 Z.z.) (uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 519 z 18. decembra 1996),

Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 164 zo 4. mája 2016),⁴⁾

Pravidlá zapájania verejnosti do tvorby verejných politík (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 645 zo 17. decembra 2014),⁵⁾

Jednotná metodika na posudzovanie vybraných vplyvov (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 24 zo 14. januára 2015 v znení neskorších uznesení),⁶⁾

Pravidlá pre uzatváranie medzinárodných zmlúv a zmluvnú prax (uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 743 z 21. októbra 2009),⁷⁾

Elektronická forma podávania a doručovania materiálov Národnej rade Slovenskej republiky (uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 1146/2008 v platnom znení).⁸⁾

Pramene práva

Z hľadiska právnej sily možno pramene práva - bez nároku na jednoznačnú akceptáciu - klasifikovať takto:

Primárne

ústava (a jej zmeny),

ústavné zákony,

právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskej únie, ktoré majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky (čl. 7 ods. 2 druhá veta ústavy),⁹⁾

medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodné zmluvy, na ktorých vykonanie nie je potrebný zákon, a medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb a právnických osôb a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, ktoré majú prednosť pred zákonmi (čl. 7 ods. 5 ústavy),

zákony,

všeobecne záväzné nariadenia obcí a všeobecne záväzné nariadenia vyšších územných celkov, vydaných vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona (čl. 68 ústavy).

Z hľadiska rovnocennosti spôsobov vykonávania verejnej moci (čl. 2 ods. 2, čl. 30 ods. 1, čl. 67 ods. 1 ústavy) je opodstatnené sa domnievať, že pre prijímanie právnych predpisov prichádza do úvahy aj inštitút priamej demokracie, a to

referendum

(celoštátne) (čl. 93 až 100 ústavy),

miestne

referendum

(čl. 67 ods. 1 ústavy), ak predmet všeobecne záväzného nariadenia spadá pod režim čl. 68 ústavy,

referendum

na území samosprávneho kraja (čl. 67 ods. 1 ústavy), ak predmet všeobecne záväzného nariadenia spadá pod režim čl. 68 ústavy.

Semi - primárny

aproximačné nariadenia vlády Slovenskej republiky ("aproximačné nariadenie") (čl. 120 ods. 2 v spojení s čl. 13 ods. 1 písm. c/ ústavy).

Sekundárne

nariadenia vlády Slovenskej republiky ("nariadenie vlády") (čl. 120 ods. 1 ústavy),

vyhlášky ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou a Národnej banky Slovenska (čl. 123 a čl. 56 ods. 1 druhá veta ústavy),

opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou a Národnej banky Slovenska (čl. 123 a čl. 56 ods. 1 druhá veta ústavy),

všeobecné záväzné nariadenia obcí a všeobecné záväzné nariadenia vyšších územných celkov vydávané pri výkone štátnej správy (čl. 71 ods. 2 ústavy),

vyhlášky miestnych orgánov štátnej správy (čl. 123 ústavy),

kolektívne zmluvy (Zákonník práce - § 231) a kolektívne zmluvy vyššieho stupňa (zákon č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní).

Neopomenuteľným prameňom práva - primárneho, semi - primárneho, resp. sekundárneho charakteru - sú aj rozhodnutia súdov:

rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky ("ústavný súd") o súlade právnych predpisov s právnymi predpismi vyššieho stupňa právnej sily, resp. o neplatnosti právnych predpisov (čl. 125 ods. 1 a čl. 152 ods. 2 ústavy),

rozhodnutie ústavného súdu o pozastavení účinnosti právnych predpisov (čl. 125 ods. 2 a 5 ústavy),

rozhodnutie ústavného súdu o výklade ústavy a ústavného zákona (čl. 128 ústavy),

rozhodnutie správneho súdu o nesúlade všeobecne záväzného nariadenia obce alebo samosprávneho kraja so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy (čl. 142 ods. 1 ústavy, § 367 ods. 1 Správneho súdneho poriadku),

rozhodnutie správneho súdu o dočasnom pozastavení účinnosti všeobecne záväzného nariadenia obce alebo samosprávneho kraja (čl. 142 ods. 1 ústavy, § 362 ods. 1 Správneho súdneho poriadku).

Tieto rozhodnutia sú výsledkom eventuálneho post - promulgačného štádia legislatívneho procesu a súdy v ňom zohrávajú úlohu negatívneho právneho normotvorcu¹⁰⁾ na rozdiel od výkladu ústavy a ústavného zákona ústavným súdom, ktorý pozitívnym spôsobom dotvára produkt ústavno právnej činnosti.

Naznačenej klasifikácii viac menej zodpovedá konštrukcia čl. 125 ods. 1, čl. 125a ods. 1, čl. 125b ods. 1 a čl. 128 ústavy, ktorá zároveň zohľadňuje quasi pyramídny systém prameňov práva.

V tejto súvislosti je vhodné uviesť, že nový zákon o zbierke zákonov už neuvažuje s existenciou právneho predpisu označeného ako "výnos" a ponecháva výlučne právny predpis s označením "opatrenie"

(pozri ďalej)

.¹¹⁾ Výpočet prameňov práva zároveň poukazuje na dynamiku vývoja právno normotvornej činnosti¹²⁾ a je pravdepodobné, že sa bude ďalej rozširovať napr. o inštitút amnestie a o opatrenie všeobecnej povahy (forma verejnosprávnej činnosti).

Úprava tvorby právnych predpisov

V súvislosti s riešením pretrvávajúcich problémov v legislatíve sa z času na čas objavila požiadavka existencie zákona, ktorý by upravoval pravidlá tvorby právnych predpisov. Takého zákona, ktorý by zovšeobecnil overenú prax, pretože "

/š/edá ... je všechna teorie, a žití zlatý strom se zelená

",¹³⁾ t.j. povýšil na úroveň primárneho právneho predpisu najdôležitejšie ustanovenia legislatívnych pravidiel a zároveň utvoril zákonné prekážky pre "ľudovú" tvorivosť v legislatíve.¹⁴⁾

Takýmto právnym predpisom je zákon č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý je účinný od 1. januára 2016, okrem čl. I § 2 až 10, ktoré nadobudli účinnosť 1. apríla 2016. (Je vhodné podotknúť, že názov zákona je nepresný, pretože tento zákon neupravuje tvorbu právnych predpisov na úrovni subjektov územnej samosprávy a orgánov miestnej štátnej správy.) Na tento zákon nadväzuje zákon č. 399/2015 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky, ktorého ustanovenia upravujúce zákonodarný proces sú účinné od 1. januára 1996. Oba zákony začali výrazným spôsobom ovplyvňovať tvorbu právnych predpisov. Typickou črtou novej právnej úpravy je "pozákonenie" významných legislatívnych inštitútov a pravidiel, ktoré boli doteraz upravené internými normatívnymi aktmi (Legislatívne pravidlá tvorby zákonov a Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky). Oba zákony okrem toho upravujú niektoré nové inštitúty a najmä regulujú viaceré obmedzenia, čo nesporne kladie zvýšené nároky na právnonormotvorný proces.

Zákon o tvorbe právnych predpisov ("zákon") je členený na dve základné časti. Prvá časť upravuje základné pravidlá tvorby právnych predpisov, ktorými sú ústava, ústavné zákony, zákony, nariadenia vlády, vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska. Druhá časť upravuje vyhlasovanie týchto právnych predpisov v Zbierke zákonov Slovenskej republiky ("zbierka zákonov").

Zákon zároveň vymedzuje svoju pôsobnosť i negatívne. Podľa § 1 ods. 2 zákona (ustanovenia doplneného parlamentom), ustanovenia § 2 až 10 sa nevzťahujú na návrh ústavy, ústavného zákona a zákona, ktorý podáva výbor Národnej rady Slovenskej republiky alebo poslanec Národnej rady Slovenskej republiky. Národná rada Slovenskej republiky "národnárada") si zrejme hodlá ponechať istú autonómnosť "vlastných" pravidiel tvorby primárnych právnych predpisov (zákon o rokovacom poriadku národnej rady, pravidlá tvorby zákonov). Nezanedbateľným dôvodom bola zrejme i snaha "oslobodiť" poslancov národnej rady od náročnejších požiadaviek na tvorbu návrhu zákona, akými sú napr. náležitosti návrhu zákona a tvorba zákona prostredníctvom elektronického systému tvorby právnych predpisov ("portál"), ktorý je súčasťou informačného systému verejnej správy Slov - Lex a pripomienkovanie návrhu zákona prostredníctvom portálu.

Túto situáciu sa snažil preklenúť poslanecký návrh novely zákona č. Z.z. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky (NR SR, VII. vol. obd., tlač 137):

"/a/k sa národná rada rozhodla prerokovať návrh zákona podaný poslancami alebo výbormi v druhom čítaní, kancelária zverejní návrh zákona na pripomienkové konanie prostredníctvom webového sídla národnej rady tak, aby bola zabezpečená možnosť uplatnenia pripomienok verejnosťou.".

¹⁵⁾ Navrhovatelia však tento návrh zákona (predbežne?) vzali späť.

Na úrovni exekutívy sa tvorba právneho predpisu a jeho náležitostí uskutočňuje na portáli. Náležitosti návrhu právneho predpisu ustanovuje § 7 zákona, podľa ktorého návrh právneho predpisu predkladaný do pripomienkového konania - okrem paragrafového znenia - obsahuje najmä

(i)

predkladaciu správu,

(ii)

dôvodovú správu,

(iii)

doložku vybraných vplyvov a analýzu vplyvov,

(iv)

správu o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu,

(v)

doložku zlučiteľnosti a pri preberaní alebo vykonávaní právne záväzného aktu Európskej únie aj tabuľku zhody¹⁶⁾ návrhu právneho predpisu s právom Európskej únie,

(vi)

návrh vykonávacieho právneho predpisu, ak právny predpis obsahuje splnomocňovacie ustanovenie na jeho vydanie a

(vii)

informatívne konsolidované znenie právneho predpisu, ak ideo novelizáciu právneho predpisu.

Zákon upravuje výnimku z povinnosti vytvárať návrh právneho predpisu prostredníctvom portálu.

"Ak nastanú mimoriadne okolnosti, najmä ohrozenie ľudských práv a základných slobôd alebo bezpečnosti, ak hrozia štátu značné hospodárske škody, v prípade vyhlásenia núdzového stavu alebo opatrení na riešenie mimoriadnej situácie, ustanovenia § 8 až 10 sa pri procese tvorby právnych predpisov nemusia použiť."

(§ 27). Tieto dôvody sú takmer totožné s dôvodmi skráteného legislatívneho konania, ktoré upravuje § 89 ods. 1 zákona č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky. Uvedené dôvody zároveň výnimočne umožňujú vynechať pripomienkové konanie (§ 10), resp. tvorbu návrhu právneho predpisu prostredníctvom portálu (§ 8).

Zákon striktne upravuje i fenomén, ktorý v doterajšej legislatívnej praxi spôsoboval problémy - novelizáciu právneho predpisu:¹⁷⁾

----------------------------------------------------------------------------------------------------
 
                                                 "§ 6 
                                     Novelizácia právneho predpisu
 
 (1) Novelizácia právneho predpisu         sa vykonáva formou priamej novelizácie. Nepriama novelizácia 
     formou zmien alebo doplnení iného právneho predpisu ustanoveniami navrhovaného právneho predpisu 
     b

Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).

Súkromné právo Vydanie 6/2024

Zo súdnej praxe Vydanie 6/2024

Právny obzor Vydanie 6/2024

Justičná revue Vydanie 12/2024

Vyhľadávanie v online časopise

Vydanie Právny obzor 6/2016

Archív Právny obzor

Rubriky