Osobitná ochrana poslancov Národnej rady Slovenskej republiky v pracovných vzťahoch

BUJŇÁK, V.: Osobitná ochrana poslancov Národnej rady Slovenskej republiky v pracovných vzťahoch. Právny obzor, 103, 2020, č. 2, s. 98 - 118.

Members of the National Council of the Slovak Republic and their special protection in employment relations. Article 38, paragraph 2 of the Constitution of the Slovak Republic enshrines the right of two categories of persons to special protection in employment relations. Although members of representative council are not among them, the Slovak legal order prescribes special protection of lawmakers in the event of their employment or similar employment relationship termination against their will. The special protection is prescribed by the Act No. 120/1993 Coll. on Remuneration of some constitutional representatives. This act states that in order for valid employment or similar employment relationship termination, a prior consent of the President of the National Council of the Slovak Republic is necessary. A prior consent can be issued only after prior hearing in the parliamentary Mandate and Immunity Committee. Such special protection is also granted during the period of twelve months after a termination of lawmaker's mandate. The article analyzes legislative history of lawmaker's special protection in employment relations whose beginnings date back to the period before November 1989, and further examines its application in seven published cases. The article also focuses on problematic aspects of legal regulation in question. Problems arise mainly because of the extent of special protection which applies even in cases where the employer would be entitled to terminate an employment relation immediately, such as in case of final condemning judgement for a willful criminal offence.

Key words: member of parliament, President of the National Council of the Slovak Republic, prior consent, special protection, employment relations

Úvod

            Bezprostredne na začiatku VI. volebného obdobia schválil parlament v poradí jedenástu priamu novelizáciu Ústavy Slovenskej republiky (ďalej ústava), a to všetkými prítomnými 144 členmi ústavodarného orgánu.¹⁾ Táto priama novelizácia sa ako jedna z mála vyhla kritike za príliš častú zmenu kľúčového právneho predpisu, čo bolo spôsobené jej spoločensky citlivo vnímaným obsahom. Po dvadsiatich rokoch od prijatia ústavy došlo k zrušeniu potreby súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej Národná rada) s trestným stíhaním poslancov, s poukázaním na ich zrovnoprávnenie s ostatnými občanmi.²⁾ Mohlo by sa zdať, že tým pádom sa téma právnej nerovnosti občanov a ich volených zástupcov v rozhodujúcej miere vyčerpala. Bez povšimnutia však ostala osobitná ochrana patriaca do odvetvia pracovného práva, ktorej počiatky sa datujú ešte do obdobia spred novembra 1989.

1. Od Federálneho zhromaždenia ČSSR k Národnej rade SR

            V marci 1989 sa vtedajšie Federálne zhromaždenie Československej socialistickej republiky uznieslo na zákone o poslancoch Federálneho zhromaždenia, ktorý bol publikovaný ako zákon č. 32/1989 Zb. Popri ustanoveniach, ktoré boli pre vtedajší režim príznačné (imperatívny mandát či obligatórna spolupráca s orgánmi Národného frontu), priniesol zákon novú pracovnoprávnu ochranu členov najvyššieho zastupiteľského zboru. Podľa § 22 ods. 1 druhej vety zákona č. 32/1989 Zb. mal byť pracovný alebo obdobný pomer poslanca zachovaný po celý čas výkonu poslaneckej funkcie a proti jeho vôli mohol byť skončený len s predchádzajúcim súhlasom predsedníctva Federálneho zhromaždenia. Osobitná verejnoprávna ochrana bola ďalej rozšírená aj na obdobie dvoch rokov od zániku poslaneckého mandátu. Sankciou za absenciu predchádzajúceho súhlasu bola neplatnosť skončenia pracovného alebo obdobného pomeru. Zákonodarca potrebu takejto úpravy v dôvodovej správe podrobnejšie nevysvetlil. Uviedol len, že pracovný pomer poslancov Federálneho zhromaždenia bude môcť byť rozviazaný iba dohodou alebo výpoveďou zo strany poslanca, a k výpovedi zo strany organizácie alebo k okamžitému zrušeniu pracovného pomeru bude potrebný predchádzajúci súhlas. Vyjadrenie k rozviazaniu pracovného pomeru zrušením v skúšobnej dobe sa v dôvodovej správe nenachádza.³⁾ Podľa všetkého sa osobitná verejnoprávna ochrana stala súčasťou schvaľovaného textu až v posledných okamihoch jeho tvorby, pretože nie je spomenutá ani v návrhu zásad predloženého zákona.⁴⁾ Na § 22 ods. 1 zákona č. 32/1989 Zb. nadväzoval § 69 ods. 3 písm. n) zákona č. 31/1989 Zb. o rokovacom poriadku Federálneho zhromaždenia, ktorý udeľovanie "súhlasu s ukončením pracovného pomeru'" (bez uvedenia pojmu "obdobný pomer"") vymenúval v taxatívnom výpočte jeho právomocí.

            Osobitná verejnoprávna ochrana niektorých kategórií zamestnancov nebola v čase schvaľovania zákona č. 32/1989 Zb. neznámou. V zmysle § 50 Zákonníka práce (65/1965 Zb.) mohli dať socialistické organizácie výpoveď pracovníkovi so zmenenou pracovnou schopnosťou (t.j. so zdravotným znevýhodnením) alebo účastníkovi odboja len s predchádzajúcim súhlasom národného výboru, inak bola výpoveď neplatná. Predchádzajúci súhlas sa nevyžadoval iba pri výpovedi dávanej pracovníkovi staršiemu ako 65 rokov. Právna úprava sa týkala štátnych podnikov, ostatných štátnych, družstevných a spoločenských organizácii, ako aj iných organizácií, ktorých činnosť prispievala k rozvoju socialistických vzťahov.⁵⁾ Ochrana poskytovaná osobám so zdravotným znevýhodnením a účastníkom odboja však bola užšia než pri poslancoch Federálneho zhromaždenia, pretože sa nevťahovala na rozviazanie pracovného pomeru okamžitým zrušením. Rozsah pracovnoprávnej ochrany poslancov Federálneho zhromaždenia bol porovnateľný skôr s ochranou členov závodných výborov Revolučného odborového hnutia v zmysle § 59 ods. 1 zákona č. 65/1965 Zb.

            Možno považovať za zvláštne, že osobitná pracovnoprávna ochrana členov zastupiteľského zboru vznikla v našich podmienkach vo forme vlády označovanej ako zdanlivý (falošný) parlamentarizmus. Socialistické ústavy síce fixovali koncentráciu kľúčových rozhodovacích právomocí do rúk občanmi priamo voleného najvyššieho zastupiteľského orgánu, ktorému boli politicky i právne zodpovedné ostatné najvyššie štátne orgány, ale reálne rozhodovacie procesy prebiehali mimo rámca kompetencií najvyšších štátnych orgánov - v politických grémiách vedúcej politickej sily spoločnosti (komunistickej strany).⁶⁾ Aj pri neexistencii takejto úpravy by žiadna socialistická organizácia nemohla dlhodobo odporovať subjektu, ktorého vedúca úloha bola zakotvená v čl. 4 Ústavy č. 100/1960 Zb., predstavujúceho to, čo súčasná právna teória označuje pojmom "materiálne jadro".⁷⁾

            Štyri dni po nadobudnutí účinnosti zákona č. 32/1989 Zb. nadobudol účinnosť zákon Slovenskej národnej rady č. 45/1989 Zb., upravujúci postavenie poslancov orgánu štátnej moci, ktorý mal byť podľa čl. 102 ods. 2 ústavného zákona č. 143/1968 Zb. o československej federácii najvyšším v Slovenskej republike. Slovenská národná rada prevzala model osobitnej pracovnoprávnej ochrany poslancov Federálneho zhromaždenia do § 24 ods. 1 zákona č. 45/1989 Zb., s pochopiteľným rozdielom, keď predchádzajúci súhlas na skončenie pracovného alebo obdobného pomeru proti vôli poslanca nedávalo predsedníctvo Federálneho zhromaždenia, ale predsedníctvo Slovenskej národnej rady. Podobne ako v prípade Federálneho zhromaždenia, na právomoc Predsedníctva Slovenskej národnej rady pamätal zákon č. 44/1989 Zb., upravujúci jeho rokovací poriadok. Právna norma nachádzajúca sa v § 31 ods. 5 písm. h) rokovacieho poriadku bola formulovaná precíznejšie, pretože uvádzala nielen súhlas pri skončení pracovného, ale aj obdobného pomeru.

            Po novembri 1989 a v zásadne zmenených spoločenských a ekonomických podmienkach sa Federálne zhromaždenie rozhodlo prevziať model osobitnej pracovnoprávnej ochrany poslancov do nového všeobecne záväzného právneho predpisu. Stal sa ním zákon č. 304/1990 Zb. o plate a náhradách výdavkov poslancov Federálneho zhromaždenia. Pôvodné znenie návrhu skupiny poslancov sa o ňom nezmieňovalo a k doplneniu došlo až na základe navrhnutých zmien a doplnkov z výborov. Spoločný spravodajca vysvetlil doplnenie takto: "Toto ustanovenie chráni poslanca pred výpoveďou z pracovného alebo obdobného pomeru, napríklad práve kvôli jeho politickej činnosti, a to aj po dobu šiestich mesiacov po skončení jeho poslaneckého mandátu. Do súčasnosti bol poslanec chránený po dobu dvoch rokov po skončení poslaneckého mandátu."⁸⁾ Pomerne prekvapujúco vystúpil s vlastnými návrhmi ďalší poslanec Federálneho zhromaždenia, pričom ich obsah bol diametrálne odlišný. Žiadal o doplnenie návrhu zákona o ustanovenie, že úprava pracovnoprávnych vzťahov medzi poslancom a jeho zamestnávateľom je predmetom ich vzájomnej dohody, pričom pri výkone poslaneckej funkcie nemal byť zamestnávateľ povinný poslancovi zachovať pracovný pomer. Poslanec zároveň uviedol: "Domnievam sa, že toto ustanovenie je úplne v poriadku, pretože pokiaľ budeme chcieť prechod k trhovej ekonomike a ľudia budú mať sami neistotu s pracovnými miestami, a bude vytváraný trh pracovných miest, tak my sami ako poslanci by sme mali ísť príkladom a nevytvárať si takéto pracovné istoty v tom zmysle, že aj pol roka po skončení funkcie nemôžeme byť prepustení k Ako Snemovňa ľudu, tak aj Snemovňa národov uprednostnila návrh z výborov a poslanecká iniciatíva získala len dva (Snemovňa ľudu), resp. osem (Snemovňa národov) hlasov za jej prijatie.⁹⁾

            Slovenská národná rada sa rozhodla postupovať podobne. Model osobitnej pracovnoprávnej ochrany poslancov prevzala do zákona č. 356/1990 Zb. o plate a náhradách výdavkov poslancov Slovenskej národnej rady. Jeho šiesta časť, upravujúca spoločné a záverečné ustanovenia obsahovala § 8 ods. 3, podľa ktorého mohol byť pracovný alebo obdobný pomer poslanca skončený proti jeho vôli len s predchádzajúcim súhlasom Predsedníctva Slovenskej národnej rady, s uplatnením rovnakého postupu počas dvanástich mesiacov po zániku poslaneckého mandátu. Dôvodová správa len konštatovala skrátenie ochrannej lehoty po skončení mandátu z dvoch rokov na jeden rok, s upozornením na jej výraznejšie skrátenie Federálnym zhromaždením a obdobný postup Českej národnej rady.¹⁰⁾ Pri tvorbe legislatívy sa opomenul § 31 ods. 5 písm. h) rokovacieho poriadku, podľa ktorého do pôsobnosti Predsedníctva Slovenskej národnej rady patrilo aj dávanie súhlasu na skončenie pracovného alebo obdobného pomeru proti vôli poslanca v čase výkonu jeho poslaneckej funkcie a "do dvoch rokov po zániku jeho mandátu'". Rozpor sa musel odstraňovať prostredníctvom derogačného pravidla lex posterior derogat legi priori, s eventuálnym využitím aj derogačného pravidla lex specialis derogat legi generáli, keďže zákon o plate a náhradách výdavkov poslancov bol osobitným predpisom vo vzťahu k rokovaciemu poriadku Slovenskej národnej rady.

            Zákon č. 356/1990 Zb. bol krátko po vzniku Slovenskej republiky nahradený zákonom č. 120/1993 Z.z. o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov, ktorý osobitnú pracovnoprávnu ochranu členov zastupiteľského zboru prevzal, no so špecifickými zmenami. Oprávneným orgánom na udeľovanie súhlasu sa namiesto kolektívneho orgánu v podobe predsedníctva Slovenskej národnej rady (zloženého z predsedu, podpredsedov, predsedov výborov a ďalších členov) stal výlučne predseda Národnej rady. Udeleniu súhlasu má zároveň predchádzať prerokovanie v mandátovom a imunitnom výbore parlamentu. Ochranná doba ostala zachovaná, a tiež sankcia neplatnosti v prípade skončenia pracovného alebo obdobného pracovného vzťahu bez predchádzajúceho súhlasu oprávneného orgánu. Keďže návrh zákona bol pôvodne predložený jediným poslancom, a jeho zneniu vyčítala vláda nesúlad s legislatívnymi pravidlami i zásadné vecné a legislatívne nedostatky,¹¹⁾ nie je prekvapivé, že dôvodová správa bližšie nevysvetlila dôvody pre nový model osobitnej pracovnoprávnej ochrany členov Národnej rady. Zmenám sa od 1. januára 1997 prispôsobilo znenie nového rokovacieho poriadku č. 350/1996 Z.z.12) Tak ako bol § 8 ods. 3 zákona č. 120/1993 Z.z. schválený s účinnosťou od 28. mája 1993, je súčasťou slovenského právneho poriadku aj po vyše štvrťstoročí, keď sa ho nedotkla žiadna z dvadsiatich ôsmich novelizácií a nebol ani predmetom konania o súlade právnych predpisov pred Ústavným súdom SR.

2. Osobitná ochrana poslancov Národnej rady SR a aplikačná prax

            Prvá žiadosť o udelenie súhlasu (v tom čase predsedníctva Slovenskej národnej rady) bola podávaná dňa 4. marca 1992. Hlavný likvidátor štátneho podniku v likvidácii požiadal o predchádzajúci súhlas s ukončením pracovného pomeru vtedajšieho poslanca z dôvodu zániku štátneho podniku k 30. júnu 1992. Pracovný pomer mal byť skončený v zmysle § 46 ods. 1 písm. a) Zákonníka práce ku dňu 30. apríla 1992, teda výpoveďou z dôvodu zrušenia alebo premiestnenia organizácie alebo jej časti. Predsedníctvo Slovenskej národnej rady prijalo dňa 22. apríla 1992 uznesenie, ktorým so skončením pracovného pomeru vyslovilo nesúhlas: "(...) nakoľko zo žiadosti štátneho podniku v likvidácii nie je zrejmé, či organizácia využila všetky zákonné náležitosti z hľadiska rozviazania pracovného pomeru, najmä ponuku pracovného miesta zakladateľom v nástupníckej alebo inej organizácii".¹³⁾ Poslanec, ktorého sa žiadosť týkala, bol v čase prijatia uznesenia predstaviteľom opozičnej strany.

            Ďalšia žiadosť o uplatnenie postupu podľa § 8 ods. 3 zákona č. 120/1993 Z.z. je až z 11. marca 1999. Prednosta Okresného úradu v Púchove žiadal o udelenie súhlasu so skončením pracovného pomeru bývalého poslanca Národnej rady, ktorého mandát zanikol 25. septembra 1998. Dňa 23. marca 1999 prijal parlamentný mandátový a imunitný výbor uznesenie, ktorým udelenie súhlasu neodporučil, pričom z 15 členov výboru sa len dvaja zdržali a zvyšní členovia boli za takéto uznesenie v prospech bývalého poslanca.¹⁴⁾ Ešte v ten istý deň vydal predseda Národnej rady rozhodnutie č. 163, ktorým v súlade s odporúčaním výboru nedal súhlas na skončenie pracovného pomeru so zamestnancom Okresného úradu v Púchove.¹⁵⁾

            Prípad tohto bývalého poslanca sa vydaním rozhodnutia č. 163 neskončil. Prednosta Okresného úradu v Púchove podal predsedovi Národnej rady opakovanú žiadosť dňa 20. apríla 1999, odôvodnenú novými skutočnosťami, o ktorej znovu rokoval parlamentný výbor. Z prítomných 11 členov hlasovalo tentoraz šesť poslancov za odporúčanie dať súhlas na skončenie pracovného pomeru a piati boli proti. Samotné odôvodnenie novej žiadosti zverejnené nebolo.¹⁶⁾ Predseda Národnej rady vydal v nadväznosti na prerokovanie novej žiadosti vo parlamentnom výbore rozhodnutie č. 219 zo dňa 12. mája 1999 a vyslovil ním súhlas so skončením pracovného pomeru s bývalým poslancom, v tom čase zamestnancom Okresného úradu v Púchove.¹⁷⁾ Žiadosti o uplatnenie postupu podľa § 8 ods. 3 zákona č. 120/1993 Z.z. sa týkali osoby, ktorá bola za poslanca zvolená na kandidátnej listine politickej strany patriacej v čase rozhodovania predsedu Národnej rady k opozícii.

            Nasledujúca zverejnená žiadosť o skončenie pracovného pomeru s členom parlamentu pochádza z 23. apríla 2002, teda z poslednej fázy II. volebného obdobia Národ