Peripetie eurokonformného výkladu ustanovení o osobnej pôsobnosti zákona o ochrane hospodárskej súťaže na činnosť verejného zdravotného poistenia.

The Antimonopoly Office of SR was confronted with a question whether the Act on Protection of Competition was applicable to health insurers as well. The Antimonopoly Office chose euroconform interpretation of the Act on Protection of Competition for answering this question; however, the Office projected the respective conclusion at the level of material, rather than personal scope of the Act. The question whether the Act on Protection of Competition was applied to health insurers as well, was answered by the Slovak and European competition authorities in three different periods differently.

Od roku 2002 Protimonopolný úrad SR (ďalej tiež PMÚ) v rôznych fázach činnosti posudzoval praktiky obmedzujúce súťaž, ktorých účastníkmi boli zdravotné poisťovne vykonávajúce verejné zdravotné poistenie na území Slovenskej republiky. Pritom jednou z prvých otázok, ktoré si PMÚ musel zodpovedať, je, či zdravotné poisťovne vykonávajúce verejné zdravotné poistenie vôbec spadajú do pôsobnosti zákona č. 136/2001 Z.z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej tiež ZOHS). V rôznych fázach činnosti PMÚ posudzoval túto otázku rôzne. Dôvodom zmien odpovede na otázku osobnej pôsobnosti ZOHS na činnosť verejného zdravotného poistenia pritom boli meniace sa rozhodnutia samotných európskych súťažných orgánov o pôsobnosti európskeho protimonopolného práva na činnosť verejného zdravotného poistenia v iných členských štátoch, ale aj na činnosť verejného zdravotného poistenia priamo v Slovenskej republike.

Od nadobudnutia účinnosti ZOHS (1. mája 2001) osobnú pôsobnosť tohto zákona vymedzovali ustanovenia § 2 ods. 1 a § 3 ods. 2¹⁾.

*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*
 
 Podľa § 2 ods. 1 písm. a) ZOHS:
 
 "Tento zákon sa vzťahuje na podnikateľov."
 
 Podľa § 3 ods. 2 ZOHS:
 
 "Podnikateľ na účely tohto zákona je podnikateľ podľa osobitného predpisu, 2) ďalej fyzická osoba a
  právnická osoba a  ich združenia, ak ide o ich činnosti a konania, ktoré súvisia alebo môžu
  súvisieť so súťažou bez ohľadu na to, či tieto činnosti a konania sú alebo nie sú zamerané na 
  dosahovanie zisku."
 
--------------------------------------
 2) § 2 Obchodného zákonníka 2) 
 
*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*

Vecnú pôsobnosť ZOHS vymedzovalo ustanovenie § 2 ods. 2³⁾, podľa ktorého:

*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*
 
 "Tento zákon sa vzťahuje na všetky činnosti a konania podnikateľov, ktoré obmedzujú alebo môžu 
  obmedzovať súťaž, okrem prípadov obmedzovania súťaže zo strany podnikateľov, ktorí poskytujú služby
  vo verejnom záujme podľa osobitného predpisu, ak uplatňovanie tohto zákona znemožňuje fakticky 
  alebo právne plniť ich úlohy podľa osobitného predpisu. 1)
 
--------------------------------------
 1) Napríklad § 2 zákona č. 222/1946 Zb. o pošte (poštový zákon), § 5 a 7 zákona č. 2/1991 Zb. o 
    kolektívnom vyjednávaní v znení neskorších predpisov."
 
*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*-*

Citované ustanovenia upravujú - s niekoľkými minoritnými zmenami a presunmi⁴⁾ - osobnú a vecnú pôsobnosť ZOHS dodnes.

Otázka, či zdravotné poisťovne vykonávajúce verejné zdravotné poistenie vôbec spadajú do pôsobnosti ZOHS, si zasluhuje pozornosť z mnohých dôvodov. Zdravotné poisťovne majú výlučné právo poskytovať službu verejného zdravotného poistenia na území Slovenskej republiky, poskytujú službu verejného zdravotného poistenia teoreticky všetkým občanom Slovenskej republiky, spravujú značný objem prostriedkov zhromaždených od poistencov alebo od platiteľov poistného, čo im dáva zabezpečuje značnú vyjednávajúcu silu voči poskytovateľom zdravotnej starostlivosti, nadväzujú s poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti početné a rôznorodé záväzkové vzťahy, vstupujú do vzájomnej súťaže s cieľom prilákať poistencov, sú predmetom silnej regulácie zo strany štátu.

V posledných 10 rokoch bola otázka, či zdravotné poisťovne spadajú do pôsobnosti ZOHS, zodpovedaná trikrát: do roku 2008 spadali do pôsobnosti ZOHS, od roku 2009 nespadali do pôsobnosti ZOHS a od roku 2018 opäť spadajú do pôsobnosti ZOHS. Z dôvodu očakávaného rozsudku Súdneho dvora Európskej únie (ďalej tiež Súdny dvor) k tejto otázke nemožno vylúčiť ďalší obrat, teda že zdravotné poisťovne predsa len nespadajú pod ZOHS.

V sérii rozhodnutí v období rokov 2002 a 2003 vo veciach podozrenia zo zneužívania dominantného postavenia na trhu zo strany Všeobecnej zdravotnej poisťovne (ďalej tiež VšZP) bol PMÚ konfrontovaný s otázkou, či VšZP spadá do pôsobnosti ZOHS. V tomto období zákon č. 273/1994 Z.z. o zdravotnom poistení, financovaní zdravotného poistenia, o zriadení Všeobecnej zdravotnej poisťovne a o zriaďovaní rezortných, odvetvových, podnikových a občianskych zdravotných poisťovní (ďalej tiež zákon č. 273/1994 Z.z.) upravoval postavenie VšZP tak, že ide o verejnoprávnu inštitúciu zriadenú priamo zákonom na vykonávanie zdravotného poistenia (§ 28). Preto PMÚ konštatoval, že VšZP nie je podnikateľom v zmysle § 2 Obchodného zákonníka.

PMÚ sa však podujal skúmať, či VšZP nespĺňa alternatívnu definíciu podnikateľa založenú na abstraktných právnych skutočnostiach uvedených v § 3 ods. 2 ZOHS ("... ".). V rozhodnutí vo veci ⁵⁾ tak skúmal, či niektorá z dvoch hlavných činností, ktoré zdravotné poisťovne vykonávajú podľa zákona č. 273/1994 Z.z., akými sú výber poistného od poistencov a dojednávanie poskytovania zdravotnej starostlivosti so zdravotníckymi zariadeniami, súvisí alebo môže súvisieť s hospodárskou činnosťou.

PMÚ uviedol, že VšZP je pri činnosti dojednávania zdravotnej starostlivosti so zdravotníckymi zariadeniami a jej úhrade zúčastnená v určitom zmluvnom vzťahu a jej určité činnosti a konania pri dojednávaní zdravotnej starostlivosti a jej úhrade (napr. určenie maximálnych finančných objemov výkonov, čo znamená rozsah úhrady zdravotnej starostlivosti poskytnutej zdravotníckymi zariadeniami poistencom VšZP alebo dojednaný maximálny objem služieb pre poistencov VšZP, spôsob vypovedania zmluvy) majú vplyv na určité trhové subjekty (napr. zdravotnícke zariadenia) a na určité trhy (napr. trh poskytovania zdravotnej starostlivosti) a určitou činnosťou alebo konaním VšZP (napr. uvedeným stanovovaním rozsahu úhrady zdravotnej starostlivosti) by mohlo dôjsť na tomto trhu k obmedzeniu súťaže. PMÚ z uvedeného vyvodil záver, podľa ktorého určité činnosti alebo konania vykonávané VšZP súvisia alebo môžu súvisieť s hospodárskou súťažou, a preto VšZP spadá pod osobnú pôsobnosť zákona.

K rozdielnemu hodnoteniu v rôznych rozhodnutiach PMÚ došlo vo vzťahu k činnosti výberu poistného od poistencov. V spomínanom rozhodnutí vo veci PMÚ uviedol, že okruh poistencov, výšku poistného a spôsob jeho úhrady presne stanovujú zákony. Dodal, že napriek tomu, že existuje relevantný trh výberu poistného, medzi poisťovňami pôsobiacimi na tomto trhu neprebieha súťaž a výber poisťovne je výlučne individuálnou záležitosťou poistenca, čomu nasvedčuje aj relatívne stabilizovaný počet poistencov v jednotlivých poisťovniach. Činnosť výberu poistného vo vzťahu poisťovňa - poistenec sa preto nedá považovať za činnosť alebo konanie, ktoré súvisí alebo môže súvisieť s hospodárskou súťažou. V neskoršom rozhodnutí vo veci PMÚ zmenil názor, keď uviedol, že z pohľadu občana - klienta poisťovne existuje pluralita poisťovní, ktoré ponúkajú podobné poisťovacie produkty, a je na slobodnom výbere občana, ktorú poisťovňu si zvolí. V prípade, že sa z občana, ktorý povinne platí poistenie, stane pacient, praktické dôsledky stabilného alebo nestabilného pôsobenia poisťovne zistí pri stretnutí s lekárom prvého kontaktu, ktorému niektorá z poisťovní neplatí za vykonané úkony lekárskej starostlivosti. Následne dochádza zo strany občana k uvedomenému výberu určitej poisťovne a k jeho prípadnému presunu, čo zákon o zdravotnom poistení pripúšťa, obmedzuje iba lehotu, počas ktorej je možné presun uskutočniť, čo je 6 mesiacov. Možno teda zhrnúť, že na trhu s výberom poistného existuje pluralita poisťovní a následne na tomto trhu prebieha súťaž formou získavania poistencov ponukou služieb alebo inými typmi zvýhodňovania svojich poistencov.

V sérii rozhodnutí v období rokov 2006 až 2008 PMÚ SR posudzoval viacero koncentrácií, ktorých účastníkmi boli zdravotné poisťovne.⁷⁾ V tom čase sa vykonávanie verejného zdravotného poistenia riadilo zákonom č. 580/2004 Z.z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z.z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej tiež zákon o zdravotnom poistení) a zákonom č. 581/2004 Z.z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej tiež zákon o zdravotných poisťovniach). Ustanovenie § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach v znení účinnom od 1. januára 2005 upravoval právnu formu zdravotných poisťovní (vrátane VšZP) ako akciových spoločností podľa § 154 Obchodného zákonníka. PMÚ SR preto konštantne konštatoval, že zdravotná poisťovňa je akciovou spoločnosťou, ktorej predmetom podnikania je vykonávanie verejného zdravotného poistenia, a preto je podnikateľom podľa § 2 Obchodného zákonníka, a tým aj podnikateľom v zmysle podľa § 3 ods. 2 ZOHS, a teda sa na ňu podľa § 2 ods. 1 písm. a) vzťahuje ZOHS. PMÚ SR teda skúmal danosť iba osobnej pôsobnosti ZOHS.

Tým, že osobná pôsobnosť ZOHS bola založená samotnou skutočnosťou právnej formy zdravotných poisťovní ako akciových spoločností, PMÚ SR nemal dôvod skúmať naplnenie abstraktných právnych skutočností uvedených v § 3 ods. 2 ZOHS ("...

Naopak, PMÚ vôbec neskúmal danosť vecnej pôsobnosti ZOHS.

Možno dodať, že v kontexte aplikácie zákona o zdravotných poisťovniach, ktorý upra