Povinnosť parlamentu prijať zákon ?/!

The paper analyzes the status of the Parliament in connection with the examination of the existence or absence of its obligation to adopt the law in situations that are analyzed in this paper. It is a question of obligations of the Parliament to adopt laws, if based on a valid give citizens order to the Parliament for the adoption of such legislation, which reflect the results of a valid into a law. Furthermore, it is effect of so called positive commitment of State which, under the authors' opinion in a material Rule of Law constitutes an obligation of the Parliament to adopt a law whether laws that would fill and guarantee constitutional rights and freedoms which, by their nature require an adjustment in the form of law. Finally, it is the adoption of laws as a result of implementation of legally binding acts of the European Union. Despite of the absence of constitutional sanctions for the fulfillment of the obligation of the Parliament to adopt the law, the authors express their opinion, that in these cases arises for the Parliament the obligation to adopt the law. For a valid at the same time the authors suggest the possible constitutional sanction, namely the dissolution of the Parliament.

Účelom predloženého príspevku je zamyslieť sa, v intenciách mandátu poslanca Národnej rady Slovenskej republiky, nad otázkou, či je možné v podmienkach Slovenskej republiky a za akých okolností hovoriť (alebo možno len rozmýšľať) nad prípadmi povinnosti parlamentu prijať zákon. Povinnosťou nebudeme mať na mysli povinnosť politickú, morálnu alebo inú mimoprávnu, ale povinnosťou budeme mať na mysli povinnosť (ústavno) právnu. V právnom myslení sa bežne spája právna povinnosť s vynútiteľnosťou tejto povinnosti vo forme ustanovenia sankcie. Od našej ďalšej úvahy nás neodradí ani skutočnosť, že už na tomto mieste sme si vedomí nevymožiteľnosti prípadnej ústavnoprávnej povinnosti parlamentu prijať zákon.

Ak vychádzame z predpokladu, že zákonodarný zbor, ktorý je v dnešnom štáte spravidla jediný kompetentný na prijímanie normotvorby a vzhľadom na skutočnosť, že je to orgán politický, tak sa môže zdať nepredstaviteľná vôbec samotná predstava, že zákonodarný zbor by mohol byť za určitých okolností povinný prijať určitú právnu úpravu.¹⁾

Napriek tomu udalosti politického života ukazujú, že má význam o týchto veciach rozmýšľať a diskutovať.

V rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 16/95 Ústavný súd Slovenskej republiky k postaveniu Národnej rady Slovenskej republiky vyslovil, že

Tento názor Ústavného súdu Slovenskej republiky uvádzame v úvode nášho príspevku, pretože myšlienka viazanosti parlamentu ústavou nás sprevádza celým ďalším textom príspevku.

Predložený príspevok sa venuje mandátu poslanca Národnej rady Slovenskej republiky, ako aj konkrétnym príkladom, keď, podľa autorov, vzniká ústavná povinnosť Národnej rady Slovenskej republiky zákon prijať.

Pri skúmaní základnej otázky existencie ústavnej povinnosti parlamentu prijať zákon nie je možné obísť čl. 73 ods. 2 Ústavy SR, ktorý vymedzuje charakter mandátu poslanca. V zásade neexistuje v doktríne spor o to, aký charakter má tento mandát. Otázka je, či možno na základe ústavnej úpravy mandátu poslanca a jeho doktrinálneho chápania dospieť k záveru, že tento vylučuje vznik a existenciu (akejkoľvek/nejakej) ústavnej povinnosti parlamentu prijať nejaký zákon?

Podľa čl. 73 ods. 2 Ústavy SR poslanci sú zástupcovia občanov, ale mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia, a nie sú viazaní príkazmi. Z uvedenej ústavnej dikcie vyplýva, že poslanec by nemal prijímať žiadne príkazy, ani od politickej strany alebo hnutia, na kandidátke ktorého bol zvolený do Národnej rady Slovenskej republiky. Takto koncipovaný obsah poslaneckého mandátu sa v teórii nazýva zákaz imperatívneho mandátu, resp. voľný mandát.²⁾ Zákaz imperatívneho mandátu znamená politickú nezodpovednosť poslanca voči svojim voličom v priebehu volebného obdobia. Poslanec má konať podľa svojho svedomia a presvedčenia, nezávisle od názorov iných, nezávisle od názorov sociálnych skupín či politických strán, spolkov, občianskych združení alebo iných obdobných organizácií, a to i vtedy, ak prípadne tieto subjekty reprezentuje. Poslanci priamo nezodpovedajú voličom a voliči ich priamo nemôžu odvolať. Sú však viazaní ústavou, ústavnými zákonmi a zákonmi.³⁾ Poslanec Národnej rady Slovenskej republiky nie je viazaný príkazmi od iného orgánu verejnej moci, ani od iných fyzických osôb alebo právnických osôb.

Ústava SR neumožňuje nikomu, aby zaväzoval poslanca k spôsobu, akým uplatní práva vyplývajúce z poslaneckého mandátu. Svedomie a presvedčenie poslanca je nadradené nad príkazy a želania voličov, aj politických strán a hnutí, ktoré poslanca navrhli za kandidáta na poslanca. Jediným obmedzením pri výkone poslaneckéhomandátu je Ústava SR.⁴⁾

Prof. Svák v súvislosti s ústavnou koncepciou zákazu imperatívneho mandátu uvádza, že

Práve vo vzťahu k posledne uvedenej črte ďalej hovorí, že táto znamená, že

Extrémny prípad zaviazania poslanca v súvislosti s výkonom jeho mandátu, ktorý je nezlučiteľný s právnym štátom, je uplatnenie tzv. reverzu, ku ktorému Ústavný súd Slovenskej republiky v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 8/97 vyslovil:

Ústavnú úpravu mandátu poslanca je potrebné doplniť o čl. 75 ods. 1 Ústavy SR - sľub poslanca, ktorého bezvýhradné zloženie má pre jeho mandát konštitutívne účinky. Zo sľubu vyvodzujeme, že poslanec je pri výkone svojho mandátu viazaný Ústavou SR a ostatnými zákonmi, ale zo sľubu poslanca je možné vyvodiť aj ďalší ústavný záväzok - poslanec sa zaväzuje, že bude pracovať tak, aby sa Ústava SR a ostatné zákony uvádzali do života. Ústava SR tu používa pojem "pracovať", čo možno nezodpovedá celkom ostatnej ústavnej terminológii a ani faktu, že poslanec nie je v pracovnom pomere či obdobnom pracovnoprávnom vzťahu a je otázne, či možno jeho činnosť nazvať "pracovaním". Ak by sme ale pojem "pracovať" použitý v sľube poslanca stotožnili s pojmom "výkon mandátu", tak by sme mohli povedať, že poslanec sa konštitutívne zaväzuje vykonávať svoj mandát tak, aby uvádzal Ústavu SR a ostatné zákony do života.

Pri posudzovaní dopadu tzv. voľného mandátu poslanca na povinnosť parlamentu prijať zákon v zásade vieme tento mandát stotožniť s absenciou povinnosti prijímať príkazy od politickej strany alebo hnutia, na kandidátke ktorej bol zvolený do Národnej rady Slovenskej republiky, od názorov sociálnych skupín či politických strán, spolkov, občianskych združení alebo iných obdobných organizácií, či od iného orgánu verejnej moci, ani od iných fyzických osôb alebo právnických osôb. Ak sa aj stotožníme s tým, že poslanec nie je viazaný príkazmi individuálnych fyzických osôb, resp. aj ich menšej alebo väčšej skupiny, platí tento záver aj v situácii, keď táto skupina reprezentuje nadpolovičnú väčšinu oprávnených voličov (zúčastnených na platnom referende)? K tomu viac v kapitole 3.1. Iná otázka, na ktorú sa pokúsime odpovedať v kapitole 3.3., sa týka viazanosti zákonodarcu ústavodarcom. V zásade ani samotná Ústava SR a ani doktrinálne názory nevylučujú situáciu, keď ústavodarca zaviaže zákonodarcu na určité konanie, a to (aj) na prijatie zákonov.

V demokratickom a právnom štáte je imperatívny mandát neprípustný. Súčasne ale nie je možné slobodný (voľný) mandát poslancov chápať tak, že poslanci nie sú viazaní ničím. Ak si odmyslíme mimoprávne kategórie ako svedomie a presvedčenie, zostávajú nám k dispozícii aj ústavné kategórie, a to sľub poslanca a jeho viazanosť Ústavou SR, ústavodarcom a jeho povinnosť vykonávať mandát tak, aby sa Ústava SR a ostatné zákony uvádzali do života.

V materiálnom právnom štáte musí mať aj parlament povinnosti, ani tento nemôže byť mimo ústavných orgánov, ktoré svojou činnosťou napĺňajú princípy materiálneho právneho štátu. Okrem rozhodnutí Ústavného súdu Slovenskej republiky, kde sa vyjadril k viazanosti Národnej rady Slovenskej republiky čl. 2 ods. 2 Ústavy SR rovnako ako ostatné ústavné orgány, uvádzame pre rozšírenie prehľadu citát z rozhodnutia nemeckého Spolkového ústavnému súdu BVerfGE 6/257:

Domnievame sa, že koncepcia mandátu podľa čl. 73 ods. 2 Ústavy SR aj v zmysle jej vyššie uvedeného doktrinálneho chápania, nevytvára ústavnú prekážku pre povinnosť poslancov v rámci ich slobodného a reprezentatívneho mandátu prijať zákon.

Povinnosť parlamentu prijať zákon možno riešiť v kontexte ústavnoprávneho inštitútu, akým je celoštátne . ako výraz demokratizmu štátneho a politického systému je dlhodobým predmetom záujmu laickej aj odbornej verejnosti, a to osobitne z pohľadu jeho výsledkov a s nimi spojenými právnymi účinkami. Dôvodom na zamyslenie autorov nad inštitútom referenda s cieľom doplniť existujúcu ústavnú úpravu referenda a vyplniť medzery⁷⁾ má jednoznačnú motiváciu efektívne využívať tento prostriedok priamej demokracie v praxi a vytvoriť tak základ pre záujem občanov participovať na tvorbe štátnej vôle.

Už samotné zaradenie inštitútu referenda do pi