Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Referendum o predčasných voľbách je protiústavné
GIBA, M.: Referendum o predčasných voľbách je protiústavné. Právny obzor, 104, 2021, č. 3, 191 - 207.
The referendum on early general election is unconstitutional.
In this paper, the author deals with a highly topical constitutional law issue - the question of the conformity of the referendum on early general election with the Constitution of the Slovak Republic. The attempt to organize this type of referendum is not new in Slovakia. It has been held twice so far, in 2000 and 2004. Despite serious doubts about its constitutionality, the Constitutional Court has not yet had the opportunity to make a decision on this issue. The author takes a clear position that the referendum on early general election is unconstitutional. He supports this conclusion with arguments of legal theory, written law and case law, taking also some examples and inspiration from comparative constitutional law. According to the author, accepting this kind of referendum as part of the constitutional mechanisms can destabilize the Slovak constitutional system in a serious way. The author claims that the referendum on early election devalues, and therefore violates the importance of the right to vote, it violates the representative mandate, the sovereignty of the people and ultimately, also the principle of democracy and the rule of law.Key words:
referendum, early election, Constitution, democracy, right to voteÚvod
Po dvoch neúspešných a relatívne dávnejších pokusoch z rokov 2000 a 2004 na Slovensku opäť vznikol nápad vyvolať predčasné parlamentné voľby prostredníctvom referenda. To, prirodzene, oživilo ústavnoprávne diskusie o súlade takéhoto referenda s Ústavou.
1)
Ešte koncom januára 2021 som pripomenul svoj dlhodobý odmietavý názor k takémuto referendu.
2)
Diskusia nabrala na intenzite, keď vo februári 2021 môj kolega Vincent Bujňák v denníku Postoj publikoval názor, že takéto referendum odporuje Ústave.
3)
Zniesla sa naňho vlna kritiky v internetových diskusiách - ich úroveň však, žiaľ, často zodpovedá tomu, že sú
de facto
anonymné a tak ich treba aj brať. No prišiel útok aj od politických iniciátorov tohto referenda,
4)
ktorý vyvolal ráznu a správnu reakciu Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave.
5)
V denníku Postoj medzitým reagoval ďalší môj kolega Tomáš Ľalík, ktorý predostrel názor, že referendum o predčasných voľbách je v súlade s Ústavou.
6)
V tom istom období v dennej tlači vyslovil pochybnosti o ústavnosti referenda o predčasných voľbách Eduard Bárány.
7)
Keďže spomenutá polemika prebehla v dennej tlači, bola z pohľadu verejnosti podstatne viditeľnejšia, než keby sa konala na vedeckých fórach. Vysloviť názor o tom, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, znamená čeliť kritike, najmä tej laickej, keďže takýto názor je nepopulárny. Uvedomil som si však, že mnohí z kritikov sú aj vzdelaní a dobromyseľní ľudia, ktorí zrejme odborné argumenty proti tomuto referendu nepochopili celkom presne. Preto bolo užitočné predostrieť ich komplexne v dennej tlači. Súlad či rozpor referenda o predčasných voľbách s Ústavou je však v prvom rade dôležitou otázkou ústavnoprávnej teórie a praxe. Z tohto dôvodu, a tiež vzhľadom na vysokú aktuálnosť tejto otázky, považujem za vhodné zaujať k otázke postoj aj v rámci vedeckej diskusie.
Cieľom tohto článku bude priniesť odpoveď na otázku, či referendom možno skrátiť volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej Národná rada), a túto odpoveď podložiť konkrétnymi argumentmi pozitívneho práva, judikatúry a právnej teórie. Najskôr je však nutné, takpovediac, vybrať pred zátvorku to, čo treba mať v každej chvíli na zreteli pri čítaní všetkých mojich argumentov.
1. Nevyhnutné predbežné poznámky
Ústavné právo upravuje, okrem iného, vzťahy medzi najvyššími orgánmi štátu, ktoré sú zároveň orgánmi politickými. Preto má blízko k politike a preto sú mnohé ústavno-právne problémy súčasne problémami politickými. Je to holý a nevyhnutný fakt. Referendum o predčasných voľbách je učebnicovým príkladom takéhoto problému. To, či je toto referendum v súlade alebo v rozpore s Ústavou, je odbornou ústavnoprávnou otázkou. Ale ak sa táto otázka dnes intenzívne rieši, tak preto, lebo ju priniesla ústavná prax v konkrétnom momente a politickom kontexte. Ten je taký, že referendum o predčasných voľbách je v roku 2021 namierené proti súčasnej vláde a jej parlamentnej väčšine, a o jeho úspech má záujem súčasná opozícia. Na tom nič nemení fakt, že formálne toto referendum vzíde z ľudovej petície, lebo reálne je iniciované politicky.
Ak ústavný právnik chce dať podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia odpoveď na akúkoľvek ústavnoprávnu otázku, urobí to takto: predostrie argumenty, ktoré považuje za relevantné, vyvráti možné protiargumenty, svoje úvahy čo najviac rozvinie a potom dospeje k finálnej odpovedi. Klasický postup pri vedeckej práci. Odpoveď na otázku, či referendum o predčasných voľbách je v súlade s Ústavou, môže byť buď "áno", alebo "nie", inej možnosti niet. Tu sa dostávame k spomínanému politickému rozmeru problému: v roku 2021 možnosť "nie" politicky osoží vládnej koalícii a možnosť "áno" opozícii. Tým pádom ústavnému právnikovi hrozí, že hoci aj prinesie tie najprepracovanejšie argumenty podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia, časť publika ho obviní, že sa snaží pomôcť jednému či druhému politickému táboru. Ten, kto nerozumie (alebo nechce rozumieť) vedeckej diskusii, si neuvedomuje, že ak aj odborná odpoveď na ústavno-právny problém prináša momentálny osoh pre konkrétny politický tábor, nie je to vôbec zámerom autora. Je to len nevyhnutný dôsledok faktu, že ústavnoprávny problém je zároveň problémom politickým. Čo s tým? Keď sa rieši taká vážna ústavnoprávna otázka, ako je ústavnosť referenda o predčasných voľbách, má právna veda mlčať iba preto, aby jej predstavitelia nečelili obvineniam, že sa nechávajú zaťahovať do politiky? Aj to je možnosť a mnohí ju nepochybne využijú. Druhá možnosť je akceptovať riziko svojho povolania, vstúpiť do diskusie a vnášať do nej odbornosť, vecnosť a nadhľad tam, kde politici v mene svojich záujmov neraz bičujú emócie a krivia ústavné právo i fakty.
V roku 2008 som na vedeckej konferencii predniesol a následne publikoval článok k otázke skrátenia volebného obdobia Národnej rady referendom.
8)
V ňom som zaujal jednoznačný postoj proti referendu o predčasných voľbách, ktorý som sa snažil čo najpodrobnejšie odôvodniť. Zdôrazňujem, že to bolo v roku 2008, v čase, keď nebolo žiadne referendum o predčasných voľbách témou a keď nikto netušil, kto je (bude) Igor Matovič alebo Peter Pellegrini, ani aký bude politický kontext roku 2021. Ani s odstupom trinástich rokov som nič na svojom názore neprehodnotil. Pokiaľ ide o podstatu veci a hlavné argumenty, v nasledujúcom texte budem významne vychádzať z toho, čo som povedal a napísal už v roku 2008. Niektoré tvrdenia a závery budem viac konkretizovať a miestami reagovať aj na kolegov.Posledná vysvetlivka. Nepomýľme si debatu: ak tvrdím, že referendum o predčasných voľbách je protiústavné, neobhajujem tým manažérske, komunikačné či politické chyby predstaviteľov vládnej garnitúry vzídenej z volieb 2020, ani netvrdím, že z nich netreba vyvodzovať dôsledky. Len neradno je miešať jablká s hruškami alebo, držiac sa inej metafory, ak debatujeme o koze, debatujme o koze, a ak o voze, tak o voze. Predmetom tejto debaty nie je to, či súčasná vláda zvláda vládnutie a premiér funkciu. Jej predmetom je otázka, či referendum o predčasných voľbách je ústavne prípustné, alebo nie. A odpoveď musí platiť bez ohľadu na to, či je rok 2021, či predsedom vlády je Igor Matovič a petíciu za referendum iniciuje Peter Pellegrini, alebo by bol premiérom Peter Pellegrini a petíciu by inicioval Igor Matovič. Na toto netreba zabudnúť ani na sekundu. Základným rozdielom a zároveň spoľahlivým rozlíšením medzi odborným a politickým názorom je to, či autor na povedanom trvá bez ohľadu na plynúce volebné obdobia a meniace sa rozloženie síl, alebo svoj "odborný" názor formuluje a prispôsobuje podľa toho, čo sa kedy politicky hodí.
2. Má poslanec právo vykonávať svoju funkciu po celé volebné obdobie?
Už Ernest Valko s Katarínou Babiakovou v roku 2004
9)
odmietli referendum o predčasných voľbách. Ich nosným argumentom, skrátene povedané, bolo, že poslanec má právo vykonávať svoj mandát v rovnakej dĺžke ako poslanci v iných, neskrátených volebných obdobiach. Skrátiť volebné obdobie je podľa nich možné buď len z Ústavou výslovne upravených dôvodov (rozpustenie prezidentom), alebo samotným parlamentom, ak sa uznesie na predčasných voľbách.
10)
K tomu treba, samozrejme, pripočítať situácie, keď sa neskracuje celé volebné obdobie, ale mandát zaniká len jednému poslancovi, napríklad z dôvodu odsúdenia v trestnom konaní, ale to nemá nič spoločné s predčasnými voľbami.
11)
Na túto argumentáciu nadviazal Vincent Bujňák v citovanom komentári pre denník Postoj, ktorý ju rozšíril o európsky rozmer, keď poukázal na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva.Hoci som presvedčený o protiústavnosti referenda o predčasných voľbách, myslím si, že argument o práve poslanca na nerušený výkon funkcie je zo všetkých najslabší, z môjho pohľadu irelevantný. Celkovo síce nesúhlasím s názormi, ktoré v citovanom komentári v denníku Postoj prezentoval Tomáš Ľalík, avšak bez problému sa s ním zhodnem na tom, že "
ľud je pán, ktorý rozhoduje, a poslanec je sluha, ktorý slúži
". Inak povedané a mnou často opakované: verejná funkcia v demokracii nie je výsada ani korisť, ale služba.Napriek tomu nemožno prehliadať, že v dnešnom svete je silno prítomná tendencia domáhať sa všetkého súdnou cestou. Táto čoraz silnejšia judicializácia prenikajúca do všetkých sfér života, v ktorej už aj súdenie sa o verejné funkcie je pomaly pravidlom, so sebou prirodzene prináša myšlienkový prúd, ktorý má tendenciu nazerať na verejnú funkciu viac ako na základné právo jej nositeľa, než ako na službu verejnosti. Podľa mňa tento koncept ideovo svedčí skôr feudalizmu ako demokracii, preto s ním nesúhlasím. Napriek tomu sledujúc súčasnú realitu uznávam, že debata sa dá posúvať aj do polohy ochrany "základného práva na nerušený výkon verejnej funkcie". Takáto optika je dnes možná a je predstaviteľné, že si ju v nejakej miere môžu osvojiť i súdy,
12)
na čo výstižne poukázal aj Vincent Bujňák.V skutočnosti však otázka ani nestojí tak, či ten, kto zastáva verejnú funkciu, má právo vykonávať oprávnenia s ňou spojené, kým funkcia trvá - o kladnej odpovedi na túto otázku nie je dôvod pochybovať. Otázka stojí tak, či sa s verejnou funkciou spája "základné právo" vykonávať ju v plnej dĺžke predpokladaného funkčného obdobia. Verejných funkcií existuje veľké množstvo, ich povaha, náplň a význam pre demokratický právny štát sa rôznia. Na takúto pestrú škálu sa nedá "našiť" jedno paušálne pravidlo. Ak aj pripustím, že pri niektorých verejných funkcionároch by sa dalo uvažovať o veľmi zužujúcom výklade možností ich predčasného zbavenia funkcie, funkcia poslanca sotva môže patriť medzi také. Na túto funkciu sa nepredpisujú žiadne odborné či osobnostné požiadavky, stačí zaradenie na kandidátnu listinu politickej strany a potom iba dôvera meraná počtom hlasov vo voľbách - nič viac.
Koncept "práva poslanca na nerušený výkon funkcie v plnej dĺžke" vyvracia aj fakt, že predčasné parlamentné voľby sú vo všeobecnosti prirodzenou (a nevyhnutnou) súčasťou systému parlamentnej formy vlády, teda takého, kde vláda závisí od dôvery parlamentu.
13)
Naša Ústava výslovne upravuje štyri prípady, v ktorých prezident môže rozpustiť parlament, a jeden prípad, keď tak dokonca urobiť musí [čl. 102 ods. 1 písm. e)].
14)
Následkom je vždy zánik mandátu všetkých poslancov a predčasné voľby. Už len z tohto dôvod
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 3/2021
