Reforma sociálneho zabezpečenia: Okamihy a zastavenia

Konferencia je už dlhodobo súčasťou odborných a vedeckých podujatí pravidelne organizovaných Ústavom štátu a práva Slovenskej akadémie vied od roku 1997. Konferencia, ktorá sa koná v roku 2010, má osobitné "črty". Koná sa v čase zavŕšenia dvadsaťročného vývoja zásadných kvalitatívnych zmien v oblasti sociálneho zabezpečenia od roku 1990. Realizované zmeny sú trvale predmetom nielen odborných, ale aj politických diskusií a mnohé inštitúty sociálneho zabezpečenia a s nimi spojené množstvo otázok možno považovať za strategické otázky spoločenského vývoja. Ich "nezbytnosť" a "zbytočnosť" (takto boli pracovne označované), akútnosť a aktuálnosť riešenia treba posudzovať aj v kontexte ústavných garancií dôstojného statusu a zabezpečenia človeka v jednotlivých životných situáciách a pri riešení jednotlivých sociálnych udalostí.

Od roku 1989 (resp. 1990) sa na čele Ministerstva práce a sociálnych vecí Slovenskej republiky, t. č.práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len "ministerstvo") vystriedalo 11 ministrov, ktorí počas obdobia riadenia ministerstva participovali na transformácii/reforme sociálneho zabezpečenia, ktorej výsledok ešte stále nemá definitívny charakter. Počas uvedeného obdobia bolo prijatých takmer 500 zákonov dotýkajúcich sa sociálneho zabezpečenia, pričom vykonávacích predpisov bolo v tejto oblasti prijatých ešte oveľa viac.

Od začiatku sa proklamovalo systémové riešenie sociálneho zabezpečenia blízke európskym štandardom a aj zvyklostiam. Už v roku 1990 sa sformovala vízia trojzložkovej (trojpilierovej) sústavy sociálneho zabezpečenia, ktorej súčasti mali tvoriť

Predstava sformovania takto štruktúrovaného, a najmä funkčného modelu sa uchovala s mnohými modifikáciami až do súčasnosti, aj keď sa nepodarilo v mnohých prípadoch príslušné systémové riešenia realizovať podľa pôvodných koncepčných zámerov a bez zbytočných "návratov" (čo neprispelo k zabezpečeniu dlhodobej stability jednotlivých podsystémov sociálneho zabezpečenia).

Za významný posun v kvalitatívnej garancii sociálnych práv treba považovať v tomto období prijatie ústavného zákona č.23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd ako ústavný zákon Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky (ďalej len "Listina"), ako aj samostatnú Listinu. Listina obsahovala/ obsahuje katalóg základných práv a slobôd, sociálne práva nevynímajúc, na štandardnej európskej úrovni.

V uvedenom období vznikali základné koncepčné materiály reformy/transformácie sociálneho zabezpečenia garantované buď na úrovni federácie, alebo jednotlivých republík, rešpektujúce rozdelenie spoločnej pôsobnosti v oblasti práce a sociálnych vecí. Reforma sociálneho zabezpečenia sa "začala" novelizáciou zákona č.100/1988 Zb. o sociálnom zabezpečení - ďalej len "zákon č.100/1988 Zb." (s účinnosťou od 1. októbra 1988), a to zákonom č.110/1990 Zb. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.100/1988 Zb. o sociálnom zabezpečení a zákon č.54/1956 Zb. o nemocenskom poistení zamestnancov, ktorým sa zrušili osobné dôchodky, a inštitucionálne sa konštituovalo sociálne zabezpečenie samostatne zárobkovo činných osôb. Do svojho konečného zrušenia bol tento zákon č.100/1988 Zb. novelizovaný 50-krát a z legislatívneho hľadiska je zaujímavé, že bol dvakrát zrušený: prvý raz zákonom č.413/2002 Z.z., ktorý bol platný od 26. júla 2002, avšak nikdy nenadobudol účinnosť (predpokladaná účinnosť bola navrhovaná od 1. januára 2004) a bol zrušený zákonom č.461/2003 Z. z, druhý raz zákonom č.461/2003 Z.z.

Z oblasti sociálneho zabezpečenia ponímaného v užšom slova zmysle (budúce sociálne poistenie) možno za významný krok považovať prijatie zákona č.46/1991 Zb. o zvyšovaní dôchodkov (ďalej len zákon č.46/1991 Zb.), ktorý nahradil dovtedy platný systém zvyšovania dôchodkov na základe nariadenia vlády (vtedy platného § 160 zákona č.100/1988 Zb.). Zákon č.46/1991 Zb. tak nahradil pomerne neurčitý a nejasný spôsob zvyšovania dôchodkov a ustanovil zákonné pravidlá zvyšovania dôchodkov s prihliadnutím na rast životných nákladov (zvyšovanie o pevné sumy) a s prihliadnutím na rast priemernej mzdy (zvyšovanie o percentá). Zákon č.46/1991 Zb. bol 13-krát novelizovaný a bol zrušený definitívne zákonom č.461/2003 Z.z. (predtým zrušený aj zákonom č.413/2002 Z.z.), ktorý obsahuje systém zvyšovania dôchodkov, avšak konštruovaný v závislosti od priemerného medziročného rastu spotrebiteľských cien a od medziročného rastu priemernej mzdy a hospodárstva Slovenskej republiky vykázaných Štatistickým úradom Slovenskej republiky (ďalej len "štatistický úrad") za prvý polrok kalendárneho roka, ktorý predchádza príslušnému kalendárnemu roku a vzťahuje sa na dôchodkové dávky vyplácané k 1. januáru príslušného kalendárneho roka a dôchodkové dávky priznané od 1. januára do 31. decembra príslušného kalendárneho roka. Dôchodkové dávky sa zvyšujú od 1. januára príslušného kalendárneho roku o sumu, ktorej výpočet je ustanovený zákonom.

Osobitný význam pre celý systém sociálneho zabezpečenia pre systémovú nadväznosť jednotlivých podsystémov sociálneho zabezpečenia malo prijatie zákona č.461/1991 Zb. o životnom minime (ďalej len zákon č.461/1991 Zb.), ktorý ustanovil životné minimum ako spoločensky uznanú hranicu príjmu, za ktorou nastáva stav hmotnej núdze (čl. 139 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky - ďalej len ústava) a ktorý znamenal predikciu systémového "previazania" jednotlivých podsystémov sociálneho zabezpečenia. Tento zákon bol päťkrát novelizovaný a nakoniec zrušený zákonom č.125/1998 Z.z., ktorý bol sedemkrát novelizovaný. Aj tento zákon bol už zrušený zákonom č.601/2003 Z.z. o životnom minime a o zmene a doplnení niektorých zákonov - ďalej len zákon č.601/2003 Z.z. (dosiaľ bol 13-krát novelizovaný), t.j. v období od roku 1990 do roku 2010 boli prijaté okrem množstva novelizácií tri "nové" zákony o životnom minime.

Čo sa týka štátnych sociálnych dávok ako základu budúceho systému štátnej sociálnej podpory, ktorý dosiaľ nebol vybudovaný ako ucelený systém, možno za významnú zmenu považovať prijatie zákona č.382/1990 Zb. o rodičovskom príspevku (ďalej len zákon č.382/1990Zb.), ktorý nahradil dovtedy platný a účinný zákon č.107/1971 Zb. o materskom príspevku. Zásadná kvalitatívna zmena v chápaní tohto príspevku je zrejmá už z jeho názvu, a to o rodovom zrovnoprávnení osôb, ktorým nárok na túto dávku môže vzniknúť/vzniká a osobný rozsah je vymedzený v uvedenom zákone. Zákon č.382/1990 Zb. bol novelizovaný štyri razy a zrušený zákonom č.280/2002 Z.z. o rodičovskom príspevku - ďalej len zákon č.280/2002 Z.z. (tento bol novelizovaný 11-krát). Významnou koncepčnou zmenou zákona č.382/1990 Zb. bolo ustanovenie výšky príspevku relatívnym spôsobom zákonom č.239/1993 Z.z., a to najprv vo väzbe na životné minimum, neskôr na základe zákona č.196/1998 Z.z. po prijatí zákona č.125/1998 Z.z. vo väzbe na sumy ustanovené na účely štátnych sociálnych dávok. Zákon č.280/2002 Z.z. bol tiež zrušený a nahradený zákonom č.571/2009 Z.z. o rodičovskom príspevku (ďalej len zákon č.571/2009 Z.z.).

Za nesystémovú štátnu sociálnu dávku zavedenú v tomto období v súvislosti s rastom cien treba považovať kompenzačnú dávku - štátny vyrovnávací príspevok zavedený zákonným opatrením Predsedníctva Federálneho zhromaždenia č.206/1990 Zb. na vyrovnanie sociálnych dôsledkov niektorých maloobchodných cien pre obyvateľstvo. Táto dávka bola zrušená zákonom č.193/1994 Z.z. o prídavkoch na deti a o príplatku k prídavkom na deti.

V oblasti sociálnej starostlivosti, budúcej sociálnej pomoci, možno považovať za významný transformačný krok v tomto období zavedenie možnosti poskytovania sociálnych služieb organizáciami a občanmi, t.j. neštátnymi subjektmi, a to zákonom č.180/1990 Zb. o zmenách predpisov v nemocenskom a sociálnom zabezpečení a materskom príspevku a niektorých ďalších predpisov.

Z hľadiska organizácie sociálneho zabezpečenia má význam uviesť zákon č.543/1990 Zb. o štátnej správe sociálneho zabezpečenia, prijatý v nadväznosti na prijatie zákona č.369/1990 Zb. o obecnom zriadení, ktorý popri orgánoch štátnej správy poveril výkonom štátnej správy v oblasti sociálneho zabezpečenia aj obce a zriadil špecializovanú sústavu orgánov štátnej správy - Slovenskú správu sociálneho zabezpečenia a okresné správy sociálneho zabezpečenia na vykonávanie dôchodkového zabezpečenia, nemocenského poistenia, posudkovej činnosti sociálneho zabezpečenia, poskytovanie štátnych sociálnych dávok a v zákonom ustanovenom rámci aj sociálnej starostlivosti. Táto sústava štátnych orgánov sa stala základom budúcej organizácie sociálneho poistenia.

Toto obdobie bolo napriek krátkemu trvaniu "prelomové", nakoľko sa uskutočnili prvé zásadné systémové zmeny v sociálnom zabezpečení s významom pre realizáciu celej transformácie/reformy sociálneho zabezpečenia.

Ide o obdobie, v ktorom bola prijatá ústava, a to 1. septembra 1992, ktorá nadobudla účinnosť 1. októbra 1992.

V tomto období bolo prijatých cca 35 zákonov v oblasti sociálneho zabezpečenia obsahujúcich transformačné kroky, resp. ako pokračovanie prvých transformačných krokov realizovaných v predchádzajúcom období.

Za významnú kvalitatívnu zmenu v tomto období v oblasti dôchodkového zabezpečenia možno považovať zrušenie pracovných kategórií zákonom č.235/1992 Zb. o zrušení pracovných kategórií a o niektorých ďalších zmenách v sociálnom zabezpečení (ďalej len zákon č.235/1992 Zb.) prijatý 28. apríla 1992, ktorý zrušil hodnotenie dôb zamestnania na účely sociálneho zabezpečenia podľa pracovných kategórií s účinnosťou od 1. júna 1992. Toto "hodnotenie" sa však zachová až do roku 2023 (na základe § 274 zákona č.461/2003 Z.z. sa nároky vyplývajúce zo zaradenia do I. a II. pracovnej kategórie priznávajú do 31. decembra 2023). Zásadné zruš