Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu a ich zabezpečenie priznaním výlučného alebo osobitného práva
LAPŠANSKÝ, L.: Služby všeobecného hospodárskeho záujmu a ich zabezpečenie priznaním výlučného alebo osobitného práva. Právny obzor, 103, 2020, č. 6, s. 453 - 471.
Services of general economic interest and their ensuring by granting the exclusive or special right.
Article 106 paragraph 2 of the Treaty on the Functioning of the European Union allows the EU Member States to entrust undertakings with the operation of services of general economic interest. An EU Member State can reserve the performance of a specified group of economic activities for an undertaking in order to allow the undertaking to use profits arising from these activities for coverage of losses from operating the service of general economic interest. The competition rules will apply to the undertaking only if they do not prevent it from operating the service of general economic interest under economically acceptable conditions.Key words:
protection of competition, service of general economic interest, universal service, exclusive right, authorization for operation of service ofgeneral economic interest, operation of service of general economic interest under economically acceptable conditions, exemption from the application of the competition rules1 ÚVOD
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej tiež "SVHZ") sú služby, ktoré vykazujú osobitné črty v porovnaní s ostatnými hospodárskymi činnosťami. Tieto služby sú poskytované pre občanov alebo v záujme spoločnosti ako celku a podnik, ktorý ich poskytuje, ak by myslel na svoje vlastné obchodné záujmy, by záväzok poskytovať ich neprevzal alebo by ho neprevzal v tom istom rozsahu alebo za tých istých podmienok.
1)
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu nie sú len súčasťou spoločných hodnôt Európskej únie (ďalej tiež EÚ)
2)
, ale zohrávajú aj ústrednú úlohu pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti. Európska únia a jej členské štáty, každý v rámci svojich právomocí, musia dbať o to, aby takéto služby boli poskytované v súlade so zásadami a podmienkami, ktoré im umožňujú plniť ich úlohy.
3)
Dôvodom záujmu inštitúcií EÚ o SVHZ je nielen dôležitosť úloh, ktoré plnia, ale najmä otázky, ktoré vyvoláva spôsob, akým je zabezpečená ich činnosť. Určité SVHZ môžu poskytovať verejné alebo súkromné podniky bez osobitnej finančnej podpory od orgánov členských štátov; iné služby sa môžu poskytovať iba, ak príslušný orgán ponúkne poskytovateľovi finančnú náhradu. Pri neexistencii osobitných pravidiel EÚ môžu členské štáty samostatne rozhodovať, ako by mali byť realizované a financované ich SVHZ.
4)
1.1 Vymedzenie skúmanej problematiky
Normatívne vyjadrenie miesta SVHZ v právnom poriadku EÚ nachádzame v článkoch 14 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej tiež ZFEÚ), podľa ktorého:
"Bez toho, aby bol dotknutý článok 4 Zmluvy o Európskej únii a články 93, 106 a 107 tejto zmluvy, a berúc do úvahy miesto, ktoré patrí službám všeobecného hospodárskeho záujmu v spoločných hodnotách Únie, ako aj ich význam pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti, Únia a členské štáty dbajú v rámci svojich právomocí a rámci pôsobnosti zmlúv o to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, najmä hospodárskych a finančných, ktoré im umožňujú plniť ich poslanie. Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom prostredníctvom nariadení ustanovia tieto zásady a podmienky bez toho, aby boli dotknuté právomoci členských štátov v súlade so zmluvami poskytovať, objednávať a financovať takéto služby."
Ak odhliadneme od článku 93 ZFEÚ, ktorého vecná pôsobnosť je obmedzená na oblasť dopravy, normatívny rámec úpravy SVHZ v primárnom európskom práve tvorí najmä článok 106 ZFEÚ.
Podľa článku 106 ZFEÚ:
"1.
V prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami zmlúv, najmä s pravidlami uvedeným v článkoch 18 a 101 až 109.
2.
Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.
3.
Komisia zabezpečí uplatňovanie ustanovení tohto článku a v prípade potreby vydá členským štátom príslušné smernice alebo rozhodnutia."
Článok 106 ods. 1 ZFEÚ teda upravuje zásadnú povinnosť členských štátov upraviť fungovanie verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tak, aby bolo súladné s ustanoveniami ZFEÚ, osobitne s pravidlami hospodárskej súťaže.
Výnimka z tejto povinnosti podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ bola priznaná práve podnikom poskytujúcim SVHZ v tom, že pravidlá hospodárskej súťaže sa na ne vzťahujú iba podmienečne, iba za predpokladu, že uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť úlohy, ktoré im boli zverené. Výnimkou z tejto výnimky by bola situácia, keď by priznaním výnimky bol rozvoj obchodu ovplyvnený v takom rozsahu, že by to bolo v rozpore so záujmami EÚ.
Cieľom výnimky, ktorú ustanovuje článok 106 ods. 2 ZFEÚ, je zosúladiť záujem členských štátov použiť niektoré podniky, najmä z verejného sektora, ako nástroje hospodárskej alebo fiškálnej politiky a záujem EÚ na rešpektovaní pravidiel hospodárskej súťaže a na ochrane jednoty jednotného trhu
5)
.Členské štáty môžu zabezpečiť poskytovanie SVHZ rôznymi spôsobmi. Mnohé členské štáty zabezpečujú poskytovanie SVHZ tak, že povereným podnikom poskytujú finančnú náhradu za stratu spôsobenú poskytovaním SVHZ. Iné členské štáty zabezpečujú poskytovanie SVHZ tak, že povereným podnikom priznávajú výlučné právo alebo osobitné právo uskutočňovať určitý okruh ekonomických činností, s cieľom dosiahnuť to, aby zisk z uskutočňovania ziskových činností pokryl stratu z poskytovania stratových činností predstavujúcich SVHZ. Napokon, členské štáty zabezpečujú poskytovanie SVHZ aj tak, že upravujú mechanizmus finančného vyrovnania nákladov a výnosov, do ktorého prispievajú subjekty pôsobiace na trhu, na ktorom pôsobí podnik poskytujúci SVHZ, alebo na trhu susednom, a z ktorého sú hradené dodatočné náklady, ktoré poverenému podniku vznikajú z dôvodu poskytovania SVHZ.
6)
Ak sa členský štát rozhodne zabezpečovať poskytovanie SVHZ tak, že bude uhrádzať poskytovateľovi SVHZ finančnú náhradu za stratu spôsobenú poskytovaním SVHZ, vyvstáva pritom prirodzene otázka, či sa nejedná o štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Hoci sa v texte článku 107 ZFEÚ výslovne nespomínajú SVHZ, fakt, že článok 14 ZFEÚ obsahuje odkaz tak na článok 106 ako aj na článok 107 ZFEÚ, svedčí o tom, že zabezpečenie poskytovania SVHZ formou poskytovania finančnej náhrady poskytovateľovi SVHZ bude musieť prejsť testom prípustnosti z pohľadu tak článku 106 ods. 2, ako aj článku 107 ZFEÚ. Otázka spôsobov posudzovania prípustnosti poskytovania finančnej náhrady za stratu spôsobenú poskytovaním SVHZ bola predmetom zásadného rozsudku ESD vo veci
Altmark,
7)
na neho nadväzujúcej normotvoiby
8)
, a aj naďalej ostáva významnou sporovou agendou riešenou aj na úrovni Súdneho dvora EÚ (ďalej tiež ESD)
9)
.Ak sa členský štát rozhodne zabezpečovať poskytovanie SVHZ tak, že prizná poskytovateľovi SVHZ výlučné právo alebo osobitné právo uskutočňovať určitý okruh ekonomických činností, tento spôsob zabezpečenia poskytovania SVHZ bude musieť prejsť testom prípustnosti z iba pohľadu článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Otázka prípustnosti priznania výlučného alebo osobitného práva ako spôsobu zabezpečenia poskytovania SVHZ bola a stále je predmetom rozsiahlej judikatúry ESD
10)
. Práve tento spôsob zabezpečenia poskytovania SVHZ bude predmetom rozboru v tomto príspevku.1.2 Osnova príspevku
Na účely uplatnenia výnimky podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ musia byť splnené podmienky:
a)
poverenia na poskytovanie SVHZ štátom (orgánom verejnej moci),
b)
nemožnosti plnenia SVHZ pri uplatňovaní pravidiel hospodárskej súťaže a
c)
aby uplatnenie výnimky z pravidiel hospodárskej súťaže nenarušilo obchod medzi členskými štátmi v rozsahu v rozpore so záujmami Únie.
Je namieste dodať, že keďže článok 106 ods. 2 ZFEÚ predstavuje výnimku z uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže, podľa ustálenej judikatúry ESD sa musí vykladať striktne
11)
a je na členskom štáte alebo na podniku poverenom poskytovaním SVHZ, ktorý sa dovoláva aplikácie tejto výnimky, aby preukázali splnenie podmienok tohto ustanovenia
12)
.2 POVERENIE NA POSKYTOVANIE SVHZ
V právnom poriadku EÚ neexistuje jasná a presná normatívna definícia pojmu SVHZ ani ustálený judikatórny koncept, ktorý by definitívne stanovil podmienky, ktoré musia byť splnené pre to, aby členský štát mohol uplatniť námietku existencie SVHZ. Členské štáty disponujú širokou možnosťou vlastnej úvahy o tom, čo považujú za SVHZ; úvaha členského štátu v tomto smere môže byť spochybnená Európskou komisiou alebo Všeobecným súdom ESD iba v prípade zjavnej chyby
13)
.Aj keď členský štát disponuje širokou mierou diskrečnej právomoci pri určení toho, čo považuje za SVHZ, nezbavuje ho to povinnosti dbať na to, aby úloha SVHZ spĺňala určité minimálne kritériá spoločné každej úlohe SVHZ v zmysle ZFEÚ, tak ako sú upresnené judikatúrou, a povinnosti preukázať, že tieto kritériá sú v konkrétnom prípade naozaj splnené. Ide najmä o existenciu aktu orgánu verejnej moci zverujúceho dotknutým subjektom úlohu SVHZ, ako aj univerzálnu a záväznú povahu tejto úlohy. Naopak skutočnosť, že členský štát nepreukáže, že tieto kritériá sú splnené alebo ich nerešpektuje, môže predstavovať zjavne nesprávne posúdenie, ktoré je Európska komisia povinná sankcionovať pod hrozbou, že sa sama dopustí zjavného pochybenia. Z judikatúry týkajúcej sa článku 106 ods. 2 ZFEÚ navyše vyplýva, že členský štát musí uviesť dôvody, pre ktoré sa domnieva, že dotknutá služba si svojou špecifickou povahou zaslúži byť kvalifikovaná ako SVHZ a odlíšená od ostatných ekonomických činností. Bez takéhoto odôvodnenia by totiž nebola možná ani okrajová kontrola zo strany inštitúcií Európskej únie na základe prvej podmienky uvedenej v rozsudku
Altmark
ako aj článku 106 ods. 2 ZFEÚ, týkajúca sa existencie zjavného pochybenia, ktorého sa dopustil členský štát pri výkone svojej diskrečnej právomoci.
14)
Hoci zásadný rozsudok vo veci
Altmark
sformuloval podmienky, za ktorých štátna pomoc na poskytovanie služby vo verejnom záujme nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, obsah prvej podmienky (podnik musí byť skutočne poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme a tieto záväzky musia byť jasne definované) bol judikatúrou prevzatý aj pre potreby overenia splnenia prvej podmienky existencie SVHZ v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
15)
Podmienka poverenia na poskytovanie SVHZ štátom sa teda rozčleňuje na jednotlivé čiastkové podmienky, ktorými sú:
a)
akt poverenia orgánom verejnej moci na plnenie záväzkov SVHZ,
b)
jasné definovanie záväzkov SVHZ,
c)
špecifická povaha poskytovanej SVHZ,
d)
univerzálnosť a záväznosť poskytovania SVHZ.
2.1. Akt poverenia orgánom verejnej moci
Všeobecný súd ESD už mal príležitosť zosumarizovať stav judikatúry v otázke požiadaviek kladených na akt, ktorým orgány verejnej moci môžu poveriť určitý podnik poskytovaním SVHZ.
Členské štáty disponujú širokým priestorom pre vlastnú úvahu aj vo výbere právnej formy aktu alebo poverovacích aktov na poskytovanie SVHZ. Poverenie môže mať formu rôznych typov aktov, či už všeobecných právnych aktov upravujúcich daný sektor alebo aktov, ktoré sú určené výlučne niektorým zariadeniam. Poverenie možno tiež upraviť zmluvami, vrátane koncesných zmlúv, pokiaľ
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 6/2020
