Typy zásahov orgánov verejnej moci do hospodárskej súťaže podľa § 39 zákona o ochrane hospodárskej súťaže

Competition may be restricted not only by undertakings, but also by public authorities in the exercise of their powers resulting from generally binding legal regulations. With the aim to prevent this restriction of competition, the legislator has defined the restriction of competition, which is set out in § 39 of the Act on Protection of Competition. Although by its intensity or ramification the of the application of § 39 of the Act cannot be compared with the of application of prohibition of "classic" forms of restriction of competition by undertakings (agreements restricting competition, abuse of a dominant position, concentration), in the existing decisionmaking practice of the Antimonopoly Office, the Council of the Antimonopoly Office, the Regional Court in Bratislava and the Supreme Court of SR we can identify some generalising features describing the most frequent cases of conduct or omission of public authorities resulting in the restriction of competition. The disclosure of these typical interventions of public authorities into competition may help a better orientation of public authorities as well as undertakings, consumers or parties damaged by such authoritative interventions into competition.

Popri troch "klasických" agendách protimonopolného práva, ktorými sú dohody obmedzujúce súťaž, zneužívanie dominantného postavenia a kontrola koncentrácií, má Protimonopolný úrad SR (ďalej len "úrad") za úlohu taktiež identifikovať a sankcionovať prípady obmedzovania hospodárskej súťaže v dôsledku zásahov orgánov verejnej moci. Podľa § 39 zákona č.136/2001 Z.z. o ochrane hospodárskej súťaže (ďalej len "zákon")

Prvým rozdielom medzi tromi vyššie spomínanými "klasickými" agendami protimonopolného práva (dohody obmedzujúce súťaž, zneužívanie dominantného postavenia a kontrola koncentrácií) a agendou identifikácie a sankcionovania protisúťažných konaní orgánov verejnej moci podľa § 39 zákona je odlišnosť adresátov povinností z nich vyplývajúcich: zatiaľ čo povinnosti vyplývajúce z troch "klasických" agend protimonopolného práva dopadajú na podnikateľov, adresátmi povinností vyplývajúcich z § 39 zákona sú orgány verejnej moci, pod ktorými rozumieme orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy a orgány záujmovej samosprávy (ako napr. Slovenská advokátska komora pri výkone svojej disciplinárnej právomoci voči advokátom a advokátskym koncipientom podľa § 56 až 60 a 74 zákona č.586/2003 Z.z. o advokácii), a to pri výkone právomocí, ktoré im zveruje zákon (orgánom štátnej správy - výkon štátnej správy, orgánom územnej samosprávy - výkon samosprávy a prenesený výkon štátnej správy, orgánom záujmovej samosprávy - prenesený výkon štátnej správy).

Toto spresnenie je dôležité, pretože konanie orgánov verejnej moci by mohlo spadať aj pod niektorú zo skutkových podstát tvoriacich "klasické" agendy protimonopolného práva. Takýto prípad by mohol nastať napríklad v prípade vstupu orgánov verejnej moci do zmluvných vzťahov s podnikateľmi, ktorými orgány verejnej moci uspokojujú svoje materiálne potreby a ktoré sa podľa ustanovenia § 261 ods. 2 Obchodného zákonníka riadia štandardnou právnou úpravou obchodných záväzkových vzťahov podľa § 261 a nasl. Obchodného zákonníka. Vychádzajúc z uvedeného, ak by došlo k obmedzeniu hospodárskej súťaže na trhu nie v dôsledku výkonu právomoci, ktorú zákon orgánu verejnej moci priznáva, ale v dôsledku uzavretia a/alebo plnenia zmluvy medzi orgánom verejnej moci a podnikateľom zameranej na uspokojenie materiálnych potrieb orgánu verejnej moci, uzavretie a/alebo plnenie takejto zmluvy orgánom verejnej moci by spadalo nie pod § 39 zákona, ale pod právnu úpravu dohôd obmedzujúcich súťaž podľa § 4 a nasl. zákona.

Na rozdiel od ostatných troch "klasických" agend protimonopolného práva (dohody obmedzujúce súťaž, zneužívanie dominantného postavenia a kontrola koncentrácií), v prípade protisúťažných zásahov orgánov verejnej moci úrad síce môže konštatovať porušenie § 39 zákona [§ 22 ods. 1 písm. c) zákona], ale nemá právomoc uložiť previnivšiemu sa orgánu verejnej moci povinnosť zdržať sa protisúťažného konania a/alebo odstrániť protiprávny stav [§ 22 ods. 1 písm. a) zákona]. Rovnako pokuta, ktorú môže úrad uložiť orgánu verejnej moci, ktorý porušil § 39 zákona, je nižšia ako pri hore uvedených "klasických" agendách protimonopolného práva a je obmedzená na 66.000,eur (§ 38 ods. 3 zákona). Navyše, možno pripomenúť, že aj týmto - oproti trom "klasickým" agendám protimonopolného práva výrazne ochudobneným - arzenálom prostriedkov eliminácie porušení § 39 zákona disponuje úrad iba počnúc 1.5.2004. Pred týmto dátumom mal úrad v prípade zistenia porušenia § 39 zákona orgánom verejnej moci iba právomoc upozorniť previnivší sa orgán na porušenie § 39 zákona, žiadať zjednanie nápravy a, v prípade nezjednania nápravy v úradom určenej lehote, postúpiť vec aj so svojím stanoviskom orgánu nadriadenému orgánu štátnej správy a v prípade, že ide o ústredný orgán štátnej správy, informovať vládu Slovenskej republiky. Z uvedeného vyplýva, že právo viesť správne konanie voči orgánu verejnej moci pre podozrenie z porušenia § 39 zákona, konštatovať porušenie § 39 zákona vo výroku rozhodnutia a uložiť mu prípadne aj peňažnú pokutu môže úrad iba v vzťahu k takým konaniam orgánov verejnej moci, ku ktorým došlo alebo ktoré pretrvávajú po 1.5.2004.

Pri posudzovaní praktík subsumovateľných pod § 39 zákona úrad prechádza jednotlivými, štandardizovanými etapami súťažnej analýzy, známymi aj z aplikácie "klasických" agend protimonopolného práva, ako je vymedzenie relevantného trhu (§ 3 ods. 3 až 6 zákona), skúmanie obmedzenia hospodárskej súťaže ako dôsledku skúmaného konania (§ 3 ods. 1 zákona), či ukladanie pokút (§ 38 zákona).

Rozhodovacia prax úradu ukazuje, že vymedzenie relevantného trhu pri aplikácii § 39 zákona nemusí byť také dôkladné ako pri aplikácii "klasických" agend protimonopolného práva, a to v tom zmysle, že hoci by okolnosti prípadu odôvodňovali vymedzenie veľmi úzko poňatého relevantného trhu, úrad si vystačí s vymedzením širšie poňatého relevantného trhu, ak už na takto širšie poňatom relevantnom trhu zistí prítomnosť podnikateľa v postavení konkurenta neoprávnene zvýhodňovaného podnikateľa.¹⁾

Pojmovým znakom naplnenia skutkovej podstaty uvedenej v § 39 zákona je skutočnosť, že dôsledkom konania alebo nekonania orgánu verejnej moci je obmedzenie súťaže, pričom zo znenia § 39 zákona vyplýva, že k tomuto obmedzeniu hospodárskej súťaže môže dôjsť (i) zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa alebo (ii) iným spôsobom. Úrad, Rada úradu,²⁾ Krajský súd v Bratislave³⁾ ani Najvyšší súd SR⁴⁾ neposkytli všeobecný návod na to, ako treba chápať tieto dva možné spôsoby obmedzovania hospodárskej súťaže a aký je medzi nimi rozdiel.

Prvkom odpovede na túto otázku je však nepochybne právny názor vyjadrený Radou úradu v prípade týkajúcom sa cenníka prác a služieb poskytovaných na pohrebiskách, schváleného mestským zastupiteľstvom mesta Bratislavy.⁵⁾ Úrad v tomto prípade posudzoval cenník niektorých činností spadajúcich do trhu poskytovania cintorínskych služieb, na ktorom bola monopolným poskytovateľom mestská príspevková organizácia Marianum. Nastavenie cenníka jednoznačne zvýhodňovalo Marianum v jeho vzťahoch s odberateľmi týchto služieb. Pod dojmom zistenia, že nastavenie cenníka zvýhodňovalo Marianum v jeho vertikálnych vzťahoch s odberateľmi jeho služieb, úrad kvalifikoval toto porušenie § 39 zákona ako ´obmedzenie hospodárskej súťaže iným spôsobom´. Rada úradu sa nestotožnila s právnou kvalifikáciou tohto konania ako ´obmedzenia hospodárskej súťaže iným spôsobom´ a uprednostnila jeho kvalifikáciu ako ´obmedzenia súťaže zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa´, a to konkrétne Marianumu. Rada úradu pripomenula, že zjavná podpora smerovaná určitému podnikateľovi nemusí spočívať iba v takej podpore, ktorá podnikateľa zvýhodní oproti iným podnikateľom pôsobiacim na tom istom relevantnom trhu, ale môže byť tiež vyjadrená tak, že umožní podnikateľovi získavať neadekvátny prospech, ktorý by bez takejto neodôvodnenej podpory nezískal. Zákon v ustanovení § 39 nepredvída konkrétne formy zjavnej podpory podnikateľa alebo iného spôsobu obmedzenia súťaže zo strany orgánu verejnej moci a ich konkretizovanie ponecháva na aplikačnú prax. Pod ´obmedzovanie hospodárskej súťaže zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa´ tak treba subsumovať prípady zvýhodňovania určitého podnikateľa nielen v jeho horizontálnych, súťažných vzťahoch s inými podnikateľmi, ale aj v jeho vertikálnych, dodávateľskoodberateľských vzťahoch.

Bez ohľadu na široko koncipovanú čiastkovú skutkovú podstatu ´obmedzovania hospodárskej súťaže zjavnou podporou určitého podnikateľa´, existencia druhej čiastkovej skutkovej podstaty, teda ´obmedzovania hospodárskej súťaže iným spôsobom´, s jej subsidiárnym, "zberným" charakterom zvádza k záveru, že podmienkami aplikácie § 39 zákona bude

Osobitosť skutkovej podstaty uvedenej v § 39 zákona teda spočíva v tom, že k obmedzeniu súťaže v zmysle § 3 ods. 1 zákona musí dôjsť v dôsledku zásahu alebo absencie zásahu orgánu verejnej moci. Rozhodovacia prax úradu ukazuje, že škála typov zásahov do hospodárskej súťaže zo strany orgánov verejnej moci je užšia ako škála typov zásahov do súťaže zo strany podnikateľov. Okrem relatívnej novosti skutkovej podstaty podľa § 39 zákona je príčinou tohto stavu zrejme aj skutočnosť, že aj škála hospodárskych vzťahov, do ktorých orgány verejnej moci vstupujú pri výkone ich regulačnej právomoci či iným spôsobom, a v ktorých môžu obmedzovať hospodársku súťaž, je predsa len užšia ako škála hospodárskych vzťahov, ktorých účastníkmi sú podnikatelia a pri účasti na ktorých môžu podnikatelia obmedzovať hospodársku súťaž. A práve týmto rôznym typom zásahov orgánov verejnej moci do hospodárskej súťaže by sme sa chceli ve