Zásada výchovného pôsobenia v správnom konaní.

. The article is focused on a meaning, content and expresion of the principle of educational influence in the administrative proceedings. Educational influence by the administrative authorities on parties to the proceedings significantly influences the functioning of the whole society and specifically this concerns the fulfillment of public administration tasks. The principle of educational influence within the framework of the basic rules of general administrative proceedings, under the Act No. 71/1967 on Administrative Proceedings required the administrative authorities to strengthen the citizens' confidence in the correctness of the decision and also to make the decisions convincing. Such content reflects the principle that the administrative authorities should act convincingly. The significance of the analyzed principle is confronted with trends in the development of the public administration and of the administrative law in terms of the conditions of the Slovak Republic in connection with the development of European public administration. It is characterized in particular by the fulfillment of the claims contained in the concept of good administration, but also by the crisis of trust in public institutions. In this regard, the article highlights in particular, the persistant problem of the absence of adequate legal regulation of the administrative punishment in Slovak circumstances. Such a regulation, as well as a general regulation of administrative procedure should reflect common European values and the specific values and goals of administrative proceedings of each state as well. Incorporation of the principle of convincingness between their basic rules would be consistent with a preventive role of the public administration and the effective fulfillment of its tasks.

Predmetom prednášky je problematika pôsobenia správnych orgánov na subjekty správneho konania, zmysel, obsah a prejavy zásady výchovného pôsobenia¹⁾ v správnom konaní a osobitne pri správnom trestaní.

Prvá časť prednášky je zameraná na tendencie vývoja verejnej správy a správneho práva v podmienkach Slovenskej republiky v súvislosti s vývojom európskej verejnej správy, ktoré môžeme charakterizovať spĺňaním nárokov obsiahnutých v koncepcii dobrej správy, ale aj krízou dôvery vo verejné inštitúcie. V tejto súvislosti je analyzovaný vývoj základných zásad všeobecného správneho konania, predovšetkým v historickom kontexte, osobitne vo vzťahu k členstvu Slovenskej republiky v Rade Európy a v Európskej únii a v kontexte ponímania verejnej správy ako služby verejnosti. Ponúka porovnanie problematiky s Českou republikou, kde sa spoločný všeobecný predpis správneho konania - zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní - používal až do roku 2006. Prednáška poukazuje aj na význam zásady výchovného pôsobenia v poľskej právnej úprave správneho konania, v ktorej je analyzovaná zásada mimoriadne akcentovaná.

Druhá časť prednášky je zameraná na pretrvávajúci a dlhodobo aktuálny problém absencie kódexu správneho trestania, ktorý by mal byť ako ťažiskový právny predpis správneho práva, tiež uvedený základnými zásadami. V tejto súvislosti sa výklad zameriava aj na právnu úpravu obsiahnutú v čiastkovom kódexe správneho trestania, v zákone č. 372/1990 Zb. o priestupkoch, ktorý aj po štvrťstoročí od jeho účinnosti zodpovedá princípom práva na spravodlivý proces, ktorých uplatňovanie Rada Európy vyžaduje vo všetkých veciach trestného charakteru. Tento kódex priestupkového práva obsahuje jeden z aspektov zásady výchovného pôsobenia už vo svojom základnom ustanovení a zdôrazňuje potrebu preventívneho a motivujúceho pôsobenia orgánov verejnej správy. Obdobne ako vo všeobecnej úprave správneho konania je v ňom predmetná zásada vyjadrená aj v konkrétnych procesnoprávnych inštitútoch.

Dôležitým bodom výkladu je poukázať na reálny právny dosah a význam všeobecne formulovaných základných pravidiel správneho konania na konkrétne procesné inštitúty. Tento je analyzovaný na príklade vyjadrenia inštitútu ústneho pojednávania v uvedených kódexoch. Formulovaniu konkrétnych procesných inštitútov, ako aj tomu, ako ich úprava bude presadzovaná v praxi, totiž predchádza vyjadrenie v základných zásadách konania.

Zásada správneho konania je interpretačné pravidlo využívané pri aplikácii práva v oblasti verejnej správy. Základné zásady správneho konania upravené v zákone č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len Správny poriadok) ovplyvňujú výklad konkrétnych ustanovení mnohých právnych predpisov. Ich význam spočíva v skutočnosti, že Správny poriadok má charakter kódexu a upravuje najčastejší typ rozhodovania správnych orgánov o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach konkrétnych fyzických osôb a právnických osôb. Tento druh rozhodovacej činnosti obsahuje procesný postup správnych orgánov zavŕšený vydaním rozhodnutia.

Správny poriadok je všeobecným procesnoprávnym predpisom a výnimky z jeho použitia môže upraviť iba osobitný zákon. Vo vzťahu k zásadám správneho konania je potrebné uviesť, že osobitné predpisy spravidla iba rozširujú ich okruh, pričom základné zásady správneho konania upravené v Správnom poriadku majú pri individuálnej rozhodovacej činnosti univerzálnu pôsobnosť. Viaceré z nich sú natoľko významné, že ich využitie prekračuje rámec správneho konania a uplatňujú sa pri všetkých postupoch verejnej správy. Odrážajú totiž základné hodnoty a ciele spoločnosti. Týkajú sa najmä viazanosti nositeľov verejnej správy právom, legitímnych očakávaní, informovanosti verejnosti alebo tiež napríklad materiálnej pravdy.

Základné zásady správneho konania je možné rozčleniť do dvoch skupín:

V aplikačnej praxi je potrebné, aby boli jednotlivé zásady správneho konania uplatňované nielen samostatne, ale aj v ich vzájomnej súvislosti, keďže predstavujú vnútorne previazaný celok a navzájom sa dopĺňajú. V konkrétnych správnych konaniach sa prejavujú rozličnou intenzitou.

Je možné uskutočniť systemizáciu základných pravidiel správneho konania z viacerých hľadísk. Slovenská teória správneho práva procesného preferuje predovšetkým členenie na už uvedené skupiny, prípadne na skupiny, ktoré sa vzťahujú k ťažiskovým procesným inštitútom, ako sú napr. začatie správneho konania alebo dokazovanie.

Vzhľadom na skutočnosť, že slovenské právo je súčasťou európskeho právneho systému, môžeme aj základné zásady správneho konania vnímať vo viacerých úrovniach. Osobitne je potrebné spomenúť tie zásady, ktoré vyjadrujú podstatné črty správneho práva, tradíciu verejnej správy a etiku správneho systému v európskom právnom priestore.²⁾ Z členstva v Rade Európy a v Európskej únii vyplýva Slovenskej republike povinnosť rešpektovať hodnoty princípov a zásad tvoriacich obsah koncepcie práva na dobrú správu a práva na spravodlivý proces. Niektoré z nich sa v správnom konaní uplatňujú na základe komunitárnych právnych predpisov napriek tomu, že nie sú súčasťou vnútroštátnej legislatívy. Viaceré sa však stali súčasťou zákonov a správnoprávnych inštitútov, osobitne správneho práva procesného. V roku 2004 sa novelou Správneho poriadku³⁾ včlenili medzi jeho základné zásady niektoré z princípov práva na dobrú správu⁴⁾. Išlo o zásadu materiálnej rovnosti, ktorá vyjadruje požiadavku kontinuity rozhodovania, a o zásadu informovanosti verejnosti.

Inšpiratívne je členenie vytvorené poľskou doktrínou, a to aj vo vzťahu k funkciám, ktoré v správnom konaní plnia. Podľa Borkowského je možné rozlíšiť zásady:

Dôvodom na porovnanie zásad zakotvených v niektorých súčasných zahraničných právnych úpravách správneho konania sú historicko-politické súvislosti so slovenskou právnou úpravou.

Historické korene vzťahujúce sa aj na vývoj práva spájajú s nami susediace štáty, ktoré boli v určitom čase súčasťou rakúskej monarchie a kde sa až do druhej polovice 19. storočia spoločne vyvíjala právna úprava správneho konania. Po rakúsko-maďarskom vyrovnaní sa jednotný vývoj zastavil a v rozdelených častiach prevládal rakúsky a maďarský vplyv. Rakúsko v roku 1925 prijalo právnu úpravu správneho konania, ktorá celosvetovo patrí ku prvým komplexným právnym úpravám. V Maďarsku, Poľsku a Československu boli úplné právne úpravy správneho konania prijímané až v 50. a 60. rokoch minulého storočia a reflektovali spoločenské a politické zmeny prebiehajúce jednak po druhej svetovej vojne, a neskôr zmeny vyplývajúce z európskej integrácie.⁶⁾

Prvou československou právnou úpravou správneho konania prijatou vo forme zákona bol v roku 1967 Správny poriadok, ktorý je po viacerých novelách v Slovenskej republike platný a účinný až dodnes. V Českej republike ho v roku 2006 nahradil nový Správny poriadok. Základné zásady konania z obdobia spoločného štátu vráta