Zodpovednosť obce za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci

Výkon verejnej moci so sebou nevyhnutne prináša aj zodpovednosť ako prostriedok na zabránenie svojvôle pri jej uplatňovaní. Vychádzajúc zo širších teoretických súvislostí a platnej právnej úpravy zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci článok analyzuje predpoklady, kedy je obec nositeľom tejto zodpovednosti a poukazuje na niektoré praktické problémy.

Prvotným predpokladom pre úvahy o obci ako subjekte zodpovednom za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci je analýza postavenia obce ako nositeľa a vykonávateľa verejnej moci z pohľadu otázok, kedy obec vykonáva verejnú moc a ako obec vykonáva verejnú moc. Zodpovedanie týchto otázok je určujúce predovšetkým s poukazom na dvojjediné postavenie obce ako subjektu, ktorý je jednak nositeľom a vykonávateľom verejnej moci, ale aj adresátom verejnej moci, subjektom, vo vzťahu ku ktorému je verejná moc vykonávaná. Povedané inak, obec má postavenie subjektu disponujúceho právomocou upravovať určité spoločenské vzťahy (regulovať práva a ukladať povinnosti účastníkom týchto vzťahov) a zároveň je sama účastníkom spoločenských vzťahov, resp. právnych vzťahov regulovaných, upravovaných odlišnou autoritou taktiež disponujúcou verejnou mocou.

Podstata otázok kedy a ako obec vykonáva verejnú moc indikuje, že obec je nositeľom verejnej moci, verejná moc jej patrí a obec verejnú moc aj reálne vykonáva. Záver, že obec je nositeľom verejnej moci, vyplýva jednak z Ústavy Slovenskej republiky a následne aj z konštantnej judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky. Obec je chápaná ako verejnoprávna korporácia a je zahrnutá do obsahu ústavného pojmu právnická osoba. Obce vystupujú v právnych vzťahoch svojím menom a nesú zodpovednosť, ktorá z týchto vzťahov vyplýva. Ústava teda poníma obec ako samosprávnu jednotku vykonávajúcu verejnú moc, ale rozsah tejto samosprávy je podmienený a vymedzený.¹⁾

Obec sa podľa ústavy vytvára ako privilegovaná právnická osoba. Ako jediná právnická osoba má právne postavenie upravené v osobitnej hlave ústavy. Na rozdiel od iných právnických osôb ústava a zákon jej zveruje normotvornú právomoc.²⁾

Osobitosť obce je v tom, že je subjektom, právnickou osobou verejného i súkromného práva.³⁾

Obec teda môže v určitých právnych vzťahoch vystupovať ako súkromnoprávny subjekt a v iných právnych vzťahoch ako verejnoprávny subjekt. V každom konkrétnom prípade je preto potrebné rozlišovať, v akom postavení obec v danom vzťahu vystupuje, či vystupuje ako nositeľ súkromnoprávnej subjektivity alebo ako nositeľ verejnoprávnej subjektivity.

Verejnoprávna subjektivita spočíva v spôsobilosti donucovať, teda na nerovnom postavení a nadriadenosti subjektov,⁴⁾ a je predpokladom pre výkon verejnej moci, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov či už priamo, alebo sprostredkovane a subjekt, o ktorého právach alebo povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohto orgánu nezávisí od vôle subjektu.⁵⁾ Z uvedeného vyplýva, že obec je nositeľom verejnej moci, keď vystupuje v konkrétnom vzťahu ako subjekt verejného práva, resp. ako subjekt disponujúci verejnoprávnou subjektivitou a rozhoduje o právach a povinnostiach iných subjektov.

V zmysle uvedených úvah by bolo možné považovať otázku, kedy obec disponuje verejnou mocou, za zodpovedanú. V praktickej rovine komplikovaných právnych vzťahov, kedy identifikovať hranice medzi verejným a súkromným právom, medzi verejnoprávnym a súkromnoprávnym subjektom, je veľmi obtiažne, nadobúda táto otázka širší rozmer a vyžaduje hlbšiu analýzu.

V prvom rade je potrebné rozlišovať v rámci verejnoprávnej subjektivity medzi spôsobilosťou niesť verejnoprávne povinnosti, t.j. nechať si verejnou mocou stanoviť rozsah práv a povinností a spôsobilosťou jednostranne stanovovať práva a povinnosti.⁶⁾ A nemožno opomenúť ani zmysel a účel, ktorý sa výkonom verejnej moci sleduje, a síce uspokojovanie verejných potrieb a záujmov. Následne potom možno definovať ďalšie znaky, ktoré identifikujú obec ako vykonávateľa verejnej moci:

Pri hľadaní odpovede na otázku "ako obec vykonáva verejnú moc?" je nevyhnutné vychádzať zo záverov ustálených v súvislosti s analýzou otázky, kedy obec vykonáva verejnú moc.

Obec vykonáva verejnú moc, keď realizuje svoju právomoc jednostranne ukladať práva a povinnosti, zmyslom a poslaním, ktorej je uspokojovanie verejných potrieb. Potom pri hľadaní odpovede na otázku "ako obec vykonáva verejnú moc", je nevyhnutné sústrediť sa na tie činnosti obce, ktoré zahŕňajú v sebe obe tieto zložky, identifikujúce obec ako vykonávateľa verejnej moci. Vychádzajúc z povahy obcí ako verejnoprávnych korporácií je možné konštatovať, že obec je nositeľkou obdoby moci legislatívnej a obdoby moci exekutívnej. Obvykle sa používajú termíny autonómia a samospráva. Autonómia je termín, ktorý sa vzťahuje na právomoc vydávať normatívne právne akty, pojem samospráva sa používa na označenie obdoby moci exekutívnej, výsledkom ktorej je individuálny právny akt.⁷⁾

Všeobecne by sme teda mohli povedať, že obec vykonáva verejnú moc, keď tvorí a aplikuje právo. V procese tvorby práva obec určuje všeobecne záväzné pravidlá správania pre osoby zdržujúce sa na jej území, vydáva normatívne právne akty vzťahujúce sa na skupinu prípadov rovnakého druhu a neurčitého počtu subjektov - adresátov.⁸⁾ V procese aplikácie práva obec zakladá, mení alebo ruší oprávnenia a právne povinnosti konkrétne určených subjektov. V oboch prípadoch obec autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach iných, od obce odlišných subjektov a účel, ktorý obec pri tejto činnosti sleduje, je daný priamo ústavou, či jednotlivými zákonmi, a síce starostlivosť o všestranný rozvoj jej územia a o potreby jej obyvateľov.

Právnym základom normotvorby obce je čl. 68 a čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava"). Podľa čl. 68 ústavy vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona môže obec a vyšší územný celok vydávať všeobecne záväzné nariadenia. Podľa čl. 71 ods. 2 ústavy pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenia. Zo znenia ústavy je zrejmý zámer ústavodarcu rozlíšiť autonómnu právotvorbu obce od delegovanej.

Ďalšou rovinou, v ktorej sa prejavuje postavenie obce ako orgánu disponujúceho verejnou mocou, je proces aplikácie práva obcou. Pri aplikácii práva orgány verejnej moci na základe svojej právomoci a kompetencie vydávajú ako výsledok svojej činnosti individuálny právny akt, akt aplikácie práva.⁹⁾ Môže ísť buď o akt aplikácie zákona, t.j. zákon dáva obci oprávnenie na vydávanie takýchto individuálnych aktov, alebo o akt aplikácie všeobecne záväzného nariadenia, t.j. v tomto prípade sa vydáva individuálny akt napr. na základe nerešpektovania určitých povinností zakotvených vo všeobecne záväznom nariadení.¹⁰⁾ Aj v procese aplikácie práva, keď obec rozhoduje o subjektívnych právach a povinnostiach individuálne určeného subjektu práva v konkrétnom, adresnom a originálnom prípade, je nevyhnutné rozlišovať, či obec rozhoduje vo veciach patriacich do jej samosprávnej pôsobnosti, alebo vo veciach preneseného výkonu štátnej správy. Tento moment je pri uplatňovaní zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci z pohľadu identifikácie zodpovedného subjektu kľúčový.

Dispozícia verejnou mocou so sebou nevyhnutne prináša aj zodpovednosť. V právnom štáte treba chyby a s tým súvisiace škody reparovať.¹¹⁾ Jedným zo základných postulátov právneho štátu je práve aj systém zodpovednosti.¹²⁾ Ak má občan zodpovednosť voči (štátnej) moci za porušenie platného práva, má tiež právo domáhať sa zodpovednosti (štátnej) moci voči sebe.¹³⁾ Záver, že moc so sebou prináša aj zodpovednosť, vyplýva priamo z ústavy. Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Na základe extenzívneho výkladu je pra