Zásahy štátu do výkonu podnikateľskej činnosti počas krízy COVID-19 a ich riešenie

Príslušné orgány verejnej moci v Slovenskej republike (ďalej aj „SR“) počas pandémie mnohým zakázali podnikať alebo ich podnikateľskú činnosť výrazne obmedzili, v dôsledku čoho podnikatelia utrpeli majetkovú škodu, prišli o zisk, či stratili klientelu. Zároveň meškajú s platbami svojim veriteľom (prenajímateľom a dodávateľom), ktorí sa tiež nachádzajú v zlej finančnej situácii a uplatňujú si svoje nároky. Zákonodarca podnikateľov pripravil o nezávislý súdny prieskum zásahov do ich práva na pokojné užívanie majetku, hoci títo mnohé z nich považujú za nezákonné, neodôvodnené, neprimerané či diskriminačné a tvrdia, že prijatím uvedených opatrení nedochádza k naplneniu deklarovaného cieľa verejného zdravia. V SR však v rozpore s naším záväzkami vyplývajúcimi z čl. 6 a čl. 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) neexistuje nezávislý arbiter takýchto sporov, pretože jednotlivcom bolo odopreté ich právo na prístup k súdu. Štát podnikateľom sľúbil, že má pre nich pripravené cielené odškodnenie. Nakoniec deklaroval, že odškodňovací zákon neprijme a podnikateľom poskytol jednu z najmenších pomocí spomedzi krajín Európskej únie (ďalej len „EÚ“). Berúc do úvahy uvedené, je cieľom príspevku upozorniť na medzinárodné záväzky SR, identifikovať vzniknuté nedostatky právnej úpravy a aplikačnej praxe a navrhnúť relevantné riešenia.

Súdny prieskum núdzových opatrení

Vo svojej Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy Covid-19, ktorá je zverejnená v slovenskom preklade na stránke Ústavného súdu SR (ďalej len „ústavný súd“)¹ Benátska komisia uviedla, že „koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu.“²

Právny štát je založený na piatich základných princípoch, ktorými sú: zákonnosť, právna istota, predchádzanie zneužívaniu právomocí, rovnosť pred zákonom a nediskriminácia a prístup k spravodlivosti.³

Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a čl. 13 Dohovoru sa naďalej uplatňujú počas mimoriadnych situácií. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Výkonnej moci môže byť poskytnutá rôzna miera voľnej úvahy, v závislosti od okolností, čo však nemôže viesť k faktickému popretiu individuálnych práv. Súdny systém musí poskytovať jednotlivcom účinné prostriedky v prípade, že štátne orgány zasiahnu do ich ľudských práv. Podľa Benátskej komisie musia mať vnútroštátne súdy úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti a oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru. Súdnictvo môže výkonnému orgánu v rozhodovacom procese poskytnúť väčšiu diskrečnú právomoc pri prijímaní núdzových opatrení. Nikdy však nesmie nechať výkonný orgán konať bez akýchkoľvek obmedzení a akejkoľvek kontroly.

V SR bol v rozpore s uvedenými medzinárodnými záväzkami zvolený taký právny základ protipandemických opatrení, aby ich preskúmateľnosť súdmi nebola možná. Situáciou sa už zaoberá Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“).

Podľa informácií, zverejnených na stránke ESĽP, ten oznámil 5. decembra 2020 vláde SR sťažnosti majiteľov viacerých fitness centier⁴. Sťažnosti sa týkajú namietanej nezákonnosti série opatrení prijatých Úradom verejného zdravotníctva SR (ďalej aj „ÚVZ SR“) v súvislosti s prevenciou šírenia vírusu Covid-19. V dôsledku opatrení boli fitness centrá zatvorené od marca do júna 2020. Pred ESĽP tvrdia, že v dôsledku uvedeného utrpeli majetkovú škodu a ušlý zisk a prišli o klientelu. Namietajú porušenie čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru. Pripomíname, že pokles príjmu a hodnoty klientely a všeobecnejšie pokles podnikateľskej činnosti v dôsledku obmedzení zavedených orgánmi verejnej moci znamená v zmysle judikatúry ESĽP zásah do práva na pokojné užívanie majetku.⁵ ESĽP položil vláde dve otázky. V prvej sa pýta, či sťažovatelia vzhľadom na okolnosti prípadu, charakter namietaných opatrení a judikatúru ústavného súdu vyčerpali vnútroštátne prostriedky nápravy. V druhej otázke sa pýta, či došlo k zásahu do práv sťažovateľov na pokojné užívanie majetku a či bol tento zásah v súlade s požiadavkou zákonnosti a s procesnými zárukami obsiahnutými v tomto ustanovení. Pripomíname, že ESĽP vytvoril vo svojej judikatúre pri zásahoch do práva na pokojné užívanie majetku kontrolou používania majetku za podmienok ustanovených zákonom (druhý odsek čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru) požiadavku, aby vnútroštátne právo poskytlo opatrenie právnej ochrany proti svojvoľným zásahom verejných orgánov, pričom koncepcia zákonnosti a vlády práva v demokratickej spoločnosti vyžaduje, aby opatrenia týkajúce sa základných ľudských práv boli, v určitých prípadoch, predmetom určitej formy sporového konania pred nezávislým orgánom príslušným na prieskum dôvodov opatrení a relevantných dôkazov. Akýkoľvek zásah do pokojného užívania majetku musí byť sprevádzaný procesnými zárukami pre účel poskytnutia dotknutému jednotlivcovi alebo právnickej osobe primeranej príležitosti predloženia jeho prípadu príslušným orgánom na účel účinného napadnutia opatrení zasahujúcich do práva zaručených článkom 1 Protokolu č. 1 Dohovoru. Pri určení, či tieto podmienky bol splnené, sa musí prijať komplexný pohľad na aplikovateľné súdne a správne procesy.⁶

Pokiaľ ide o prvú otázku zdôrazňujeme, že ústavný súd opakovane odmietol ústavné sťažnosti podané v súvislosti opatreniami ÚVZ SR s tým, že majú charakter hybridného správneho aktu a sú preskúmateľné správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe podľa tretej časti prvej hlavy Správneho súdneho poriadku⁷. Podľa ústavného súdu „príslušný súd v konaní podľa Správneho súdneho poriadku bude opatrenie posudzovať aj podľa kritérií prípustnosti a primeranosti zásahu do základných práv, čo predpokladá vykonanie testu legality, legitimity a proporcionality“ Ústavný súd poukázal pritom aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp. zn. 14 A 41/2020 z 24. apríla 2020. V tejto súvislosti uvádzame, že v Českej republike (ďalej aj „ČR“) obdobné správne akty, ktoré nie sú ani normatívnymi právnymi aktmi, ale ani individuálnymi právnymi aktmi, boli v legislatívnej podobe upravené zákonom č. 500/2004 Sb. Správní řád v znění pozdějších předpisů ako „opatrenia všeobecnej povahy“. Taká hmotnoprávna v SR neexistuje a nie sú tomu prispôsobené ani procesnoprávne ustanovenia. Pokiaľ ide o ESĽP položené otázky poukazujeme na odlišné stanovisko sudcu P. Straku, pripojené k nálezu vo veci sp. zn. PL. ÚS 22/2020, ktorý dospel k záveru, že ústavný súd mohol preskúmať v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti aj opatrenia ÚVZ SR súvisiace s vyhláseným núdzovým stavom. Uviedol, že rozhodnutie v správnom súdnictve, kde je pravdepodobné podanie kasačnej sťažnosti, sa ani len nepribližuje z časového hľadiska rozhodnutiu v desaťdňovej lehote, ktorú má ústavný súd pri núdzovom stave dodržať. Pripomenul aj to, že k rozhodnutiu v konaní vedenom pod sp. zn. III. ÚS 386/2020, ktorým ústavný súd odmietol ústavnú sťažnosť podanú v súvislosti s opatreniami ÚVZ SR s tým, že sú preskúmateľné správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe podľa tretej časti prvej hlavy Správneho súdneho poriadku, bolo priložené jeho odlišné stanovisko, takže nešlo o rozhodnutie prijaté jednohlasne. V tomto nesúhlasnom stanovisku zdôraznil, že historicky výnimočná situácia, akou je aj prírodná katastrofa Covid-19, si vyžaduje výnimočný postup všetkých vrátane ústavného súdu, a to aj tým, že ak vo vzťahu k takejto špecifickej situácii nepredchádzala (ani nemohla) žiadna judikatúra, tak ústavný súd nemá odmietnuť ochranu základných práv z dôvodu nevyčerpania iných prostriedkov ochrany, ak tak neurobil ešte v čase, keď sťažovateľ mohol stihnúť uplatniť ochranu základného práva na inom súde. ESĽP už v minulosti vo vzťahu k SR dospel k záveru, že ak neexistuje dostatočne ustálená judikatúra v podobných prípadoch, ako je ten, v ktorom uplatnila vláda námietku o nevyčerpaní vnútroštátneho prostriedku nápravy, potom sťažnosť vyhlasuje za prijateľnú. Išlo o prípad Kontrová v. Slovensko⁸, v ktorom z uvedeného dôvodu nepovažoval za účinný prostriedok nápravy vo vzťahu k namietanému neoprávnenému zásahu do práva na život žalobu na ochranu osobnosti s tým, že možnosť získať náhradu vo vzťahu k nemajetkovej ujme využitím dotknutého prostriedku nápravy nebola v relevantnom čase v praxi dostatočne určitá a neponúkala primerané šance na úspech, tak ako to vyžaduje príslušná judikatúra ESĽP. Pripomenul, že už v štádiu prijateľnosti zistil, že v teoretickom ponímaní aj v súdnej praxi došlo k určitému vývinu, pokiaľ ide o oblasť uplatnenia žalôb na ochranu osobnosti. K udalostiam, na základe ktorých vznikol prípad Kontrová došlo v roku 2002. Rozhodnutia, na ktoré sa v neskoršom štádiu odvolala vláda boli z roku 2006. Akýkoľvek význam, ktorý by mohli mať vo vzťahu k prípadu pani Kontrovej bol potlačený tým, že boli prijaté až po relevantnom čase. 

Pokiaľ ide o sťažnosti majiteľov fitness centier pripomíname, že v čase keď sa obrátili na ESĽP neexistovala žiadna judikatúra správnych súdov preukazujúca účinnosť správnej žaloby vo vzťahu k opatreniam ÚVZ SR. Ak by bol ESĽP presvedčený o účinnosti tohto prostriedku nápravy, sťažnosť by vyhlásil za neprijateľnú bez jej oznámenia vláde už na úrovni samosudcu pre nevyčerpanie vnútroštátnych prostriedkov nápravy. Podobne mohol na úrovni samosudcu vyhlásiť sťažnosť za zjavne nepodloženú, ak by namietaný zásah považoval bez akýchkoľvek pochybností za zákonný a primeraný. Vzhľadom na to, že zásadné súdne rozhodnutie v SR v tomto ohľade absentuje, rozhodnutie ESĽP bude kľúčové pre ďalší postup pri riešení dôsledkov obmedzovaní ľudských práv na základe hybridných správnych aktov ÚVZ SR.

Namiesto toho, aby zákonodarca splnil svoje medzinárodné záväzky vyplývajúce z čl. 6 a čl. 13 Dohovoru a zabezpečil vo vzťahu k opatreniam výkonnej moci adekvátnu a urýchlenú súdnu kontrolu, rozhodol sa inak a po uvedených rozhodnutiach ústavného súdu prístup jednotlivca k správnemu súdu úplne vylúčil. Urobil tak zákonom č. 286/2020 Z. z., ktorým v § 59b ods. 1 splnomocnil Ministerstvo zdravotníctva SR (ďalej aj „ministerstvo zdravotníctva“), ÚVZ SR alebo regionálny ÚVZ SR na vydanie všeobecne záväzného predpisu ak vznikne potreba nariadenia opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území SR, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb.

Vzhľadom na uvedenú zmenu zákona potrebnú súdnu ochranu neposkytol vo vzťahu k obmedzeniam ľudských práv majúcim pôvod vo vyhláškach ÚVZ SR jednotlivcom ani ústavný súd v súvislosti s podanými ústavnými sťažnosťami podľa čl. 127 Ústavy SR (ďalej len „ústava“). Námietkami sťažovateľa o porušení základných práv a slobôd viacerými vyhláškami ÚVZ SR sa ústavný súd zaoberal napríklad v rozhodnutí o odmietnutí ústavnej sťažnosti z 11. mája 2021 v konaní sp. zn. IV. ÚS 249/2021. Podľa ústavného súdu zákonná úprava považuje vyhlášky ÚVZ SR za všeobecne záväzné právne predpisy, a preto nimi vyvolané právne účinky môžu okrem zmeny zákona zákonodarcom pominúť len vyhlásením derogačného nálezu ústavného súdu vo vzťahu k § 59b zákona o ochrane zdravia, k čomu aktuálne nedošlo. Odlišná bola podľa ústavného súdu situácia pred prijatím zmeny zákona o ochrane zdravia zákonom č. 286/2020 Z. z. s účinnosťou od 14. októbra 2020, keď zákonná úprava povahy opatrení ÚVZ SR chýbala, a preto uvedenú otázku riešil výklad ústavného súdu v rozhodnutiach o ústavných sťažnostiach vyznievajúci v tom zmysle, že ide o hybridný právny, a to správny akt (s normatívnym aj individuálnym prvkom z hľadiska predmetu úpravy, resp. obsahu, avšak nevydaný vo forme právneho predpisu). Ústavný súd poznamenal, že taký akt (opatrenie) bolo možné napadnúť žalobou v správnom súdnom konaní, v konaní pred ústavným súdom potom až rozhodnutie správneho súdu ústavnou sťažnosťou. Od 14. októbra 2020 je však súčasťou právneho poriadku SR aktuálne účinné ustanovenie § 59b zákona o ochrane zdravia. Vyhlášky ÚVZ SR sú teda všeobecne záväznými právnymi predpismi podľa čl. 123 ústavy vydávanými na základe špeciálneho delegačného ustanovenia zákona o ochrane zdravia, preto je ich preskúmanie v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy vylúčené.

Naopak, v rozhodnutí z 27. apríla 2021 v konaní sp. zn. III. ÚS 291/2021, iný senát ústavného súdu odmietol ústavnú sťažnosť týkajúcu sa vyhlášok ÚVZ s tým, že sťažovateľ nevyčerpal prostriedky nápravy podľa § 132 ods. 2 zákona o ústavnom súde, keďže osoba nimi dotknutá je oprávnená napadnúť ich všeobecnou správnou žalobou, ktorá zakladá prednostnú právomoc všeobecného súdu oproti subsidiárnej právomoci ústavného súdu rozhodnúť o ochrane základných práv dotknutej osoby v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy. Podľa odôvodnenia tohto uznesenia sú napadnuté ustanovenia vyhlášok naďalej správnym aktom vydaným orgánom verejnej správy pri plnení jej úloh, ktorý má napriek zastretiu do podoby vyhlášky charakter hybridného s