(R)evoluce, která se nekonala

V loňském roce^* vzbudilo zaslouženou pozornost právnické komunity stanovisko generální advokáty Juliane Kokott ve věci týkající se odpovědnosti státu za škodu vzniklou v souvislosti s překročením limitů znečištění ovzduší stanovených právem Evropské unie.²⁾ Bylo tomu především díky závěru, že cílem mezních hodnot stanovených pro znečišťující látky ve vnějším ovzduší a povinností v oblasti zlepšování kvality vnějšího ovzduší stanovených články 7 a 8 směrnice 96/62/ES³⁾ ve spojení se směrnicí 1999/30/ES,⁴⁾ jakož i čl. 13 a 23 směrnice 2008/50/ES,⁵⁾ je přiznat práva jednotlivcům.⁶⁾

Jak dále ukážeme podrobněji, tento návrh generální advokátky znamenal významný posun ve vnímání "ustanovení, jehož cílem je přiznat práva jednotlivců", ve smyslu první podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie. Soudní dvůr stanovisko generální advokátky v této konkrétní části nenásledoval a revoluce se tedy nekonala; zamyslíme se však nad tím, zda stanovisko představuje v kontextu vývoje judikatury, týkající se odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie, vybočení, nebo zda je pravděpodobné, že Soudní dvůr dospěje k podobné pozici evoluční cestou postupných judikaturních kroků - a zda tedy můžeme s přiměřenou mírou nadsázky parafrázovat bonmot, který se někdy používá u soudcovských odlišných/disentních stanovisek (v rámci jurisdikcí, které s nimi pracují) - odlišné stanovisko je základem budoucího většinového názoru. Princip odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci, porušením jeho práv vyplývajících z práva Evropské unie, nemá svůj základ, na rozdíl od odpovědnosti Evropské unie za škodu způsobenou jejími orgány a zamestnanci , v zakládajících smlouvách nebo v sekundárním právu Evropské unie, ale opírá se o judikaturu Soudního dvora.

Před rozhodnutím ve věci Francovich se obecně předpokládalo, že taková odpovědnost státu je věcí vnitrostátního práva. Francovich byl prvním případem, kdy Soudní dvůr s odkazem na zásadu loajality a účinné soudní ochrany jednotlivce připustil odpovědnost státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie.

A. Francovich a D. Bonifáci pracovali pro italskou společnost, na kterou byla vyhlášena platební neschopnost. Podle směrnice 80/987/EHS byla Itálie povinna vytvořit garanční fond za účelem uspokojení závazku zaměstnanců v případě insolvence zaměstnavatele. Z důvodu neprovedení směrnice nebyl garanční fond vytvořen, v důsledku čehož nebyla uspokojena zaměstnanecká práva žalobců. Ti proto žalovali stát a požadovali náhradu škody. Soudní dvůr konstatoval, že vzhledem k unijním smlouvám byl stát povinen nahradit škodu způsobenou neprovedením směrnice.

Soudní dvůr definoval tři kumulativní podmínky pro vznik nároku na náhradu škody. Neprovedená směrnice musí přiznávat práva jednotlivcům, obsah práv podle směrnice musí být identifikovatelný a musí existovat příčinná souvislost nesplněním závazků členského státu a škodou, která vznikla příslušným stranám.

Soudní dvůr přitom zřejmě nepovažoval za podstatnou otázku zavinění. Absolutně definované podmínky odpovědnosti státu, uvedené v dané věci, naznačují, že otázka úmyslu či nedbalosti na věci nic nemění.

Věc Francovich byla prvním případem, kdy Soudní dvůr shledal důvod pro odškodnění jednotlivce z důvodu porušení transpozice směrnice do vnitrostátních právních předpisů. Touto věcí však vývoj judikatury, ani podmínek, za nichž vzniká odpovědnost státu vůči jednotlivcům za porušení práva Evropské unie, neskončil.

K redefinici těchto podmínek došlo zejména v rámci rozhodnutí o spojených věcech Brasserie de Pěcheur a Factortame III.

Brasserie de Pěcheur byla francouzská společnost, která nemohla vyvážet pivo do Německa kvůli německému zákonu o požadavcích na čistotu, zakazujícímu přidávání určitých přísad.

Případ Factortame III se týkal přísnějších pravidel Spojeného království pro registraci rybářských lodí, která zohledňovala státní příslušnost, bydliště a sídlo majitelů lodí. Na základě uvedených faktorů aktualizovaná pravidla pro registraci plavidel znemožnila některým lodím získat rybolovná práva.

V důsledku toho se ve spojených věcech jednalo o odpovědnost státu vyplývající z neslučitelnosti jejich vnitrostátní legislativy s právem Evropské unie (zakládajících smluv), nikoliv z neprovedení směrnice. Soudní dvůr pak modifikoval podmínky pro vznik odpovědnosti státu, vyplývající z rozsudku Francovich, a to tak, aby zahrnovaly pojem "dostatečně závažné porušení". Z rozsudku Brasserie de Pécheur a Factortame tedy vyplývají následující kumulativní podmínky pro vznik odpovědnosti státu. Porušené ustanovení práva Evropské unie má poskytovat práva jednotlivcům, porušení musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi porušením práva a škodou způsobenou příslušným stranám.

Podmínky odpovědnosti nadefinované ve věci Francovich a upravené ve věcech Brasserie de Pécheur a Factortame byly "potvrzeny" rozsudkem ve věci Dillenkofer. Její skutkové okolnosti připomínají ty ve věci Francovich.

Žalobci si objednali zájezdy u společnosti, která se později dostala do platební neschopnosti. Vzhledem k tomu, že příslušná ustanovení směrnice 90/314/EHS  nebyla včas transponována, nemohli se žalobci podle směrnice (resp. jejích transponovaných ustanovení) domáhat náhrady škody, která jim vznikla v důsledku platební neschopnosti společnosti.

Soudní dvůr i v tomto skutkovém kontextu nemodifikoval, ale již jen zopakoval a především argumentačně zpřesnil tři kumulativní podmínky pro vznik odpovědnosti státu, vyslovené ve věcech Brasserie de Pécheur a Factortame (stejně jako v navazujícíjudikatuře), totiž že porušené ustanovení práva Evropské unie má poskytovat práva jednotlivcům, porušení musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi porušením práva a škodou způsobenou příslušným stranám. Navíc přitom doplnil, že podmínka dostatečně závažného porušení práva Evropské unie, které se v rámci rozsudku Dillenkofer věnoval podrobněji, byla přítomna, resp. splněna, i ve věci Francovich, jakkoliv ji Soudní dvůr v té souvislosti výslovně nedefinoval. Rozsudkem Dillenkofer můžeme považovat vytyčení základních parametrů odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie za potvrzené. Navazující judikaturou docházelo spíše ke zpřesňování těchto parametrů, než k jejich redefinici.

Za zmínku, byt spíše na okraj, stojí ještě rozsudek Soudního dvora ve věci Köbler. V jeho rámci Soudní dvůr poprvé definoval odpovědnost státu za porušení práva Evropské unie jeho nejvyšším soudem, resp. soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky ve smyslu čl. 267 (3) SFEU. K právně relevantnímu (z hlediska vzniku odpovědnosti) porušení práva jednotlivce přitom nedochází porušením článku 267 (3) SFEU, tedy nepoložením předběžné otázky, ale porušením ustanovení unijního práva, které daný vnitrostátní soud aplikuje - a které tak musí splňovat tři podmínky již dříve definované judikaturou Soudního dvora.

V dalších úvahách se soustředíme především na první podmínku vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením práva Evropské unie, totiž na to, že porušené ustanovení musí zakládat práva jednotlivců. Jakkoliv se uvedená podmínka zdá být ve své obecnosti triviální, i v úvodu tohoto příspěvku citovaná věc ukazuje, že její uplatnění v konkrétních případech může představovat interpretační a aplikační výzvu.

Pro splnění této podmínky, samozřejmě, není nutné, aby výsledek předepsaný pravidlem práva Evropské unie, které bylo údajně porušeno, výslovně zahrnoval přiznání práv jednotlivcům. Může se zrovna tak jednat o zákaz adresovaný členským státům, který má vést ke vzniku práv jednotlivců. Práv, která musí vnitrostátní soudy chránit. Totéž, samozřejmě, platí, jak vyplývá i z dosud citované judikatury v případě směrnic, i pro určité povinnosti uložené členským státům.

Zdá se však, že k tomu, aby porušená norma měla za cíl přiznat práva jednotlivcům, nestačí, že jejím cílem je ochrana jednotlivců. Z judikatury Soudního dvora se zdá být zřejmé, že porušené pravidlo musí stanovit, ať už výslovně, nebo implicitně prostřednictvím zákazu nebo povinnosti uložené členským státům, právo, které má jednotlivec v souladu s tímto pravidlem požívat, a že tedy toto pravidlo musí mít přímý dopad na jeho právní postavení.

S jistou mírou nadsázky můžeme v této souvislosti nastínit paralelu s žalobní legitimací v případě přímých žalob jednotlivců u Tribunálu Soudního dvora EU. Jinými slovy, stejně jako je přímá žaloba proti aktům Evropské unie k dispozici jednotlivcům (nejsou-li adresáty těchto aktů) pouze v případě, že tyto akty (přímo) ovlivňují jejich právní postavení, podobně se zdá, že ke vzniku odpovědnosti nepostačuje vznik materiálního účinku na straně jednotlivce v důsledku porušení povinnosti členským státem. Zásadou, z níž vychází judikatura ve věci Francovich, je tedy spíše pouze náhrada škody, která může jednotlivci vzniknout v důsledku porušení ustanovení práva Evropské unie, které, v souladu s první ze tří podmínek, mělo či mělo mít dopad na právní postavení dotčeného jednotlivce. Hovoříme tedy o škodě vyplývající z toho, že v důsledku porušení byl jednotlivec dotčen ve výkonu práv, která měl mít možnost vykonávat na vnitrostátní úrovni na základě porušené normy práva Evropské unie, nebo byl těchto práv zbaven.

Jak si však dále ukážeme, uvedená úvaha, týkající se povahy práva, jehož porušení může vést k odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci, není odrazem aplikace doktríny či kritérií jednoznačně definovaných Soudním dvorem nebo na základě jeho judikatury akadem