2. Referendový proces
Zákon o referende
28)
spresňuje viaceré detaily referendového procesu a najmä
zriaďuje
pri najvyššom súde
29)
Ústredný úrad pre referendum
.
30)
referendový proces sa v počiatočných štádiách líši v závislosti od toho, či ide o občiansku alebo regionálnu iniciatívu:
-
V prípade
regionálnej iniciatívy
je to jednoduchšie, pretože stačí, že aspoň
päť
regionálnych
zastupiteľstiev
sa absolútnou väčšinou
uznesenie
na referendovom návrhu, ktorý potom predložia najvyššiemu súdu.
-
V prípade
občianskej iniciatívy
musí najprv aspoň
10 organizátorov
31)
zaregistrovať
referendovú otázku v kancelárii najvyššieho súdu, o čom sa
uverejní
informácia v zbierke zákonov. Následne sú povinní
do troch mesiacov
vyzbierať na štandardizovaných hárkoch aspoň
500 000
overených podpisov oprávnených voličov, ktoré v tejto lehote musia predložiť najvyššiemu súdu. Overovanie podpisov sa ukázalo byť najnáročnejšou úlohou pre organizátorov, preto sa okruh subjektov poverených overovaním podpisov postupne rozširoval.
32)
Najvýznamnejšou pomocou pri zbere podpisov je novela z roku 2021 umožňujúca elektronický zber.
33)
Referendové
návrhy
možno predkladať najvyššiemu súdu
od 1. januára do 30. septembra
každý rok, nemožno ich však predkladať v roku predchádzajúcom riadnemu skončeniu volebného obdobia parlamentu, ani v období šesť mesiacov od vyhlásenia parlamentných volieb.
Obsahom
návrhu musí byť
otázka "Prajete si zrušenie..."
s uvedením konkrétneho zákona alebo predpisu s právnou silou zákona, prípadne ich konkrétnych ustanovení alebo ich častí. Taliansky ľud hlasujúci v referende podľa čl. 75 ústavy je teda najlepším príkladom "negatívneho zákonodarcu",
34)
aký možno vymyslieť.
Najvyšší súd
najprv
kontroluje súlad
referendového návrhu
so zákonom
. Do 31. októbra môže upozorniť organizátorov na formálne nedostatky, ktoré môžu byť takto odstránené; môže aj navrhnúť zlúčenie analogických referendových návrhov. Od novely zákona z roku 1995
35)
prideľuje
v spolupráci s organizátormi jednotlivým referendovým návrhom v záujme lepšej zrozumiteľnosti
výstižný nadpis
. Táto fáza sa musí skončiť do 15. decembra, keď
najvyšší súd
(presnejšie jeho ústredný úrad pre referendum) rozhodne
uznesením,
či referendový návrh je v
súlade so zákonom
.
Ak najvyšší súd rozhodne, že referendový návrh je v súlade so zákonom,
postúpi ho ústavnému súdu
na konanie o prípustnosti referenda.
Ústavný súd
musí
do 10. februára rozhodnúť
, či je referendový návrh v súlade s ústavou, teda jednak či sa netýka niektorej z kategórii zákonov explicitne vylúčených z referenda podľa čl. 75 ods. 2 ústavy, ale tiež, či nenaráža na niektorý z implicitných dôvodov neprípustnosti, ktoré vyplývajú z jeho judikatúry. Ak je referendový návrh v súlade s ústavou,
prezident
republiky dekrétom
vyhlási
referendum na niektorú
nedeľu medzi 15. aprílom a 15. júnom
. Ak je v daný rok vyhlásených aj viacero referendových návrhov, hlasuje sa o nich v ten istý deň.
Ústredný úrad
najvyššieho súdu
následne
overuje, či
sa referenda zúčastnila väčšina oprávnených voličov, či je teda výsledok hlasovania
platný
, a následne
po spočítaní hlasov
za zrušenie ("áno") a proti zrušeniu ("nie")
vyhlasuje oficiálne výsledky
. Ak je výsledok platný a znie v prospech odpovede "áno",
prezident republiky
dekrétom
vyhlási zrušenie
daného predpisu alebo jeho časti, ktorý nadobúda účinnosť v nasledujúci deň po uverejnení dekrétu v zbierke zákonov. Prezident
môže
nadobudnutie účinnosti zrušenia
odložiť o najviac 60 dní
.
36)
Môže sa stať, že sa referendovým návrhom sleduje zrušenie právnej úpravy, ktorá už stratila účinnosť v dôsledku jej zrušenia samotným zákonodarcom, prípadne v dôsledku jej vyhlásenia za protiústavnú ústavným súdom.
37)
Zákon (čl. 39) hovorí, že
ak právna úprava stratí účinnosť
pred konaním referenda,
najvyšší súd
(jeho ústredný úrad)
vyhlási, že referendum sa nekoná
. To však zjavne dáva zákonodarcovi moc vyhnúť sa konaniu referenda tým, že predmetnú právnu úpravu zruší a nahradí inou, hoci aj vo svojich účinkoch analogickou. Presne to sa stalo v roku 1977, keď bol podaný referendový návrh týkajúci sa zrušenia zákona z roku 1975 upravujúceho právomoci polície pri protestoch a výtržnostiach.
38)
Parlament zmenil jedno ustanovenie tohto zákona,
39)
pričom však táto zmena bola skôr kozmetická.
40)
Najvyšší súd, riadiac sa literou zákona, vypustil predmetné ustanovenie z referendového návrhu, a takto ho postúpil ústavnému súdu.
Organizátori uznesenie najvyššieho súdu napadli pred ústavným súdom v konaní o kompetenčných sporoch medzi štátnymi orgánmi, ktorý im priznal aktívnu legitimáciu "štátneho orgánu" (
potere dello Stato
) z dôvodu, že zastupujú signatárov referendového návrhu. A tu je ďalší zaujímavý aspekt: ústavný súd totiž začal z úradnej moci konanie o súlade čl. 39 zákona o referende. Podľa ústavného zákona z roku 1948,
41)
ktorý podrobnejšie upravuje právomoci ústavného súdu, môže návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podať "súd"
42)
, ktorý má tento predpis aplikovať v konaní pred ním, a to buď na základe námietky protiústavnosti podanej procesnou stranou, alebo z úradnej moci. Ústavný súd, ktorý inak vždy koná v pléne, si toto označenie "súd" vyložil tak, že súdom je aj on sám,
43)
keď koná - v tomto prípade - vo veci kompetenčného sporu, a preto uznesením č. 44/1978 začal z úradnej moci konanie o ústavnosti tohto ustanovenia.
44)
Ústavný súd tzv. aditívnym výrokom (
sentenza additiva
)
45)
vyhlásil uvedené ustanovenie za nesúladné s čl. 75 ústavy v časti, v ktorej neumožňovalo konať referendum namiesto zrušenej úpravy o novej úprave, ak tá tú zrušenú bez zásadnej zmeny nahradila (rozsudok č. 68/1978). V odôvodnení sa k tomu uvádza:
"Na druhej strane, ak zámer ?zákonodarcu´ zostáva v zásade rovnaký napriek formálnym úpravám alebo zmenám v detailoch vykonaným parlamentnými komorami, nemožno zablokovať príslušnú iniciatívu, pretože v opačnom prípade by sa suverenita ľudu (aktivovaná touto iniciatívou) zredukovala len na zdanlivú."
Po vyriešení prejudiciálnej otázky ústavnosti čl. 39 ústavný súd rozhodol kompetenčný spor tak, že prikázal najvyššiemu súdu zaradiť do referendovej otázky aj predmetné nové ustanovenie (rozsudok č. 69/1978) a referendum pripustil (rozsudok č. 70/1978).
Preto od tohto rozhodnutia ústavného súdu platí, že
v prípade zrušenia
ustanovenia pred konaním referenda
sa už referendum konať
o danom ustanovení
nebude, pokiaľ však nejde iba o zmenu kozmetickú
, ktorá nemá vplyv na cieľ sledovaný referendovým návrhom. V takom prípade
sa referendum bude konať o tejto novej úprave
.
Zákon tiež hovorí (čl. 38), že
referendum s identickým predmetom
sa
nemôže konať po dobu piatich rokov, ak sa
v referende voliči väčšinovo
vyjadrili proti zrušeniu
. Avšak toto platí len vtedy, ak bol výsledok referenda platný.
46)
Ak sa kvórum nedosiahlo, referendum možno opakovať hoci aj v nasledujúci rok (pri rešpektovaní vyššie uvedených lehôt). Takto sa napríklad dvakrát tesne po sebe konalo v podstate to isté referendum smerujúce k zrušeniu tých istých ustanovení volebného zákona, ktoré najprv v roku 1999 tesne zlyhalo pre účasť 49,7 % (91,7 % "áno"), aby v roku 2000 zlyhalo opäť (účasť už len 32,8 %).
47)
Zákon ani ústava nehovoria nič o tom, či zákonodarca môže po referendovom zrušení zákona rovnakú úpravu opätovne zaviesť. Od začiatku 90. rokov začal ústavný súd zaujímať postoj, že zákonodarca nemôže zrušenú úpravu zaviesť opätovne, a to ani na prechodné obdobie, môže však vykonať určité zmeny smerujúce k zefektívneniu či korekcii vzniknuvšej úpravy. Dlho nebolo jasné, ako dlho tento zákaz obnovenia referendom zrušenej úpravy má trvať, až kým ústavný súd v rozsudku č. 199/2012 nevyhlásil za rozpornú s čl. 75 ústavy úpravu opätovne prijatú iba krátko po jej platnom zrušení v referende. V tomto rozsudku ústavný súd upresnil, že
zákonodarca nemôže pristúpiť k obnoveniu zrušenej úpravy bez toho, aby došlo po referende k zmene politického rámca
(teda k novým parlamentným voľbám)
alebo skutkových okolností
, ktoré by odôvodňovali taký postup.
48)
3. Judikatúra ústavného súdu
Pôvodná myšlienka konania o prípustnosti referenda bola vyhnúť sa pochybnostiam, či zákon napadnutý referendovým návrhom nespadá do niektorej z vylúčených kategórií zákonov (najmä teda či nejde o daňový zákon), pričom prvé dva rozsudky ústavného súdu v tomto konaní sa obmedzili na túto viac-menej notariálnu kontrolu.
49)
V poradí
tretí rozsudok, č. 16 zo 7. februára 1978
, ktorého redaktorom bol niekdajší profesor ústavného práva a neskôr predseda súdu Livio Paladin (preto ďalej aj "rozsudok Paladin"), však
prináša zásadný zlom
a nie je len bezpochyby najvýznamnejším judikátom v tomto druhu konania, ale tiež ho možno zaradiť medzi najdôležitejšie rozhodnutia v dejinách talianskeho ústavného súdnictva.
Ústavný súd rozhodoval v spojenom konaní o ôsmich referendových návrhoch, z ktorých štyri nepripustil, avšak nie z dôvodov, že by spadali do niektorej z vylúčených kategórií podľa čl. 75 ods. 2 ústavy. Z logicko-systematického výkladu čl. 75,
50)
teda berúc do úvahy aj jeho prvý odsek, ústavný súd vyvodil aj ďalšie,
implicitné dôvody neprípustnosti
referenda:
-
v prvom rade, opierajúc sa o názory už dávnejšie vyslovené v doktríne,
51)
vylúčené kategórie zákonov vyložil extenzívne tak, že referendum sa nemôže konať ani o "ustanoveniach, ktoré vyvolávajú účinky tak
úzko spojené s oblasťou pôsobnosti zákonov výslovne uvedených v čl. 75
, že sa toto vylúčenie musí považovať za implicitné" (a);
-
po druhé, keďže podľa ústavy možno referendom zrušiť "zákony a iné akty s právnou silou zákona",
logicky nemožno
pripustiť referendum o zrušení ustanovení ústavy, ústavných zákonov a iných zákonov
s vyššou právnou silou
(b);
-
po tretie, "
ustanovenia obyčajných zákonov s ústavne záväzným obsahom
, ktorých normatívne jadro nemožno zmeniť alebo zbaviť účinnosti bez toho, aby boli porušené príslušné osobitné ustanovenia samotnej ústavy (alebo iných ústavných zákonov)", taktiež nemôžu byť predmetom referenda (c);