Náhrada škody spôsobená všeobecne záväzným nariadením obce

Súd prvého stupňa zamietol žalobu, ktorou sa žalobca domáhal od žalovaného Mesta L. zaplatenia sumy 216 131,21 eur s úrokom z omeškania vo výške 5,75% ročne zo sumy 216 131,21 eur od 29. novembra 2013 do zaplatenia.

Nárok žalobca odôvodnil ako náhradu škody, ktorá mala spočívať v majetkovej ujme, predstavujúcej rozdiel medzi daňou, ktorú žalobca zaplatil na základe nezákonných všeobecne záväzných nariadení vydaných žalovaným a daňou, ktorú by bol žalobca zaplatil, ak by tieto všeobecne záväzné nariadenia boli v súlade so zákonom o miestnych daniach, zákonom o obecnom zriadení a Ústavou SR.

Žalobca vlastní nehnuteľnosti v priemyselnom areáli nachádzajúcom sa v priemyselnej zóne mesta L. a tvrdí, že žalovaný všeobecne záväznými nariadeniami účinnými v rokoch 2010 až 2013 zvýšil ročnú sadzbu dane z pozemkov a zo stavieb v rozpore so zákonom o miestnych daniach účinnom v príslušnom roku, čo objektívne sťažilo žalobcovi výkon práva slobodne podnikať v zmysle článku 35 ods. 1 Ústavy SR a tým mu žalovaný spôsobil škodu. Tieto nariadenia, v ktorých žalovaný vymedzil jednotlivé časti mesta L., za ktoré zvýšil ročnú sadzbu dane z jednotlivých skupín pozemkov a ročnú sadzbu dane pre jednotlivé druhy stavieb, sú podľa žalobcu v rozpore s § 8 ods. 2 druhá veta a § 12 ods. 2 druhá veta zákona o miestnych daniach účinných v príslušnom roku. Žalovaný nezákonne vyčlenil nehnuteľnosti žalobcu do časti mesta podliehajúcej zvýšenej ročnej sadzbe dane za určité skupiny pozemkov a druhy stavieb. Žalovaný súčasne porušil aj svoju prevenčnú povinnosť v zmysle § 415 Občianskeho zákonníka (ďalej aj "OZ"), pretože v čase vydania uvedených nezákonných všeobecne záväzných nariadení, ktoré sú v rozpore so zákonom o miestnych daniach účinnom v príslušnom roku, mohol a mal predvídať, že takým konaním môže spôsobiť žalobcovi škodu. Žalovaný porušením prevenčnej povinnosti spôsobil žalobcovi škodu, pretože žalobca zaplatil na dani z nehnuteľnosti žalovanému viac, než mu mal zaplatiť v prípade, že by žalovaný postupoval v súlade s príslušnými ustanoveniami zákona. Žalobca si uplatnil úroky z omeškania odo dňa doručenia žaloby na súd.

Súd prvého stupňa v odôvodnení svojho rozhodnutia uviedol, že návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia vo veciach územnej samosprávy so zákonom môže podať na súd iba prokurátor, keď podľa piatej časti OSP, konkrétne § 250zfa OSP, koná krajský súd, v obvode ktorého sa nachádza obec, ktorá vydala predmetné všeobecne záväzné nariadenie. V konaní bolo preukázané, že príslušným súdom v osobitnom konaní nebol vyslovený nesúlad medzi predmetnými všeobecne záväznými nariadeniami a zákonom, tieto teda nestratili účinnosť, čo platí aj o namietanej protiústavnosti. Súd prvej inštancie konštatoval, že nemôže skúmať a spochybňovať zákonnosť príslušných všeobecne záväzných nariadení, pri ktorých nebol vyslovený nesúlad so zákonom, resp. s Ústavou SR, príslušným súdom v osobitnom konaní. Žalobca netvrdil, ani nepreukázal, že by namietal nezákonnosť predmetných všeobecne záväzných nariadení podľa § 6 zákona č. 369/1990 Zb. po ich vyvesení na úradnej tabuli, ani to, že by podal podnet prokurátorovi na podanie protestu podľa § 22 ods. 1 písm. a) bod 2 zák. č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre. Súd prvej inštancie považoval za účelové právne argumenty žalobcu, odôvodňujúce oprávnenie všeobecného súdu preskúmavať zákonnosť príslušných všeobecne záväzných nariadení v konaní o náhradu škody podľa § 420 OZ za stavu, keď nevyužil žiadnu zo zákonných možností na preskúmanie ich súladu so zákonom, resp. s Ústavou SR, v kombinácii s napadnutým rozhodnutím o vyrubení dane, resp. platobných výmerov, riadnymi opravnými prostriedkami a správnymi žalobami na preskúmanie ich zákonnosti.

Pre uplatnenie zodpovednosti žalovaného za škodu potom v danom prípade absentuje prvý predpoklad, a to protiprávny úkon, v dôsledku čoho nebolo ani ďalej potrebné skúmať ďalšie predpoklady zodpovednosti žalovaného za škodu. Súd prvej inštancie sa stotožnil s právnym názorom žalovaného, že aj v prípade, ak by došlo zo strany súdu k posúdeniu príslušných všeobecne záväzných nariadení ako nezákonných alebo protiústavných, medzi vydaním všeobecne záväzných nariadení a vznikom údajnej škody neexistuje príčinná súvislosť. Žalobca totiž zaplatil dane na základe platobných výmerov, resp. rozhodnutí o vyrubení dane, a nie na základe všeobecne záväzných nariadení.

Odvolací súd rozhodol o odvolaní žalobcu proti uvedenému rozhodnutiu prvostupňového súdu rozsudkom tak, že napadnutý rozsudok potvrdil a žalobcu zaviazal na náhradu trov odvolacieho konania.

Odvolací súd uviedol, že ak žalobca tvrdí, že mu škoda bola spôsobená všeobecne záväznými nariadeniami (nie daňovými výmermi), tak na uplatnenie zodpovednosti za škodu z nezákonného rozhodnutia musia byť splnené podmienky, a to protiprávnosť rozhodnutia, právoplatnosť rozhodnutia, vyčerpanie všetkých opravných prostriedkov a zrušenie (čiastočné alebo úplné) nezákonného rozhodnutia. Výsledok legislatívnej činnosti orgánu územného celku môže byť z hľadiska zákonnosti a ústavnosti (abstraktnej kontroly) preskúmaný krajským súdom. V súlade so zásadou subsidiarity, ak je v určitej veci oprávnený rozhodnúť iný súd, tak to vylučuje právomoc Ústavného súdu SR, a preto by mal normotvornú činnosť orgánov územnej samosprávy preskúmavať v prvom rade krajský súd s odkazom na článok 125 ods. 1 písm. d) Ústavy SR.

Aplikácia § 415 OZ prichádza do úvahy len vtedy, ak neexistuje konkrétna právna úprava vzťahujúca sa na konanie, ktorého protiprávnosť sa posudzuje. Pokiaľ bol postup určený právnou normou dodržaný, je aplikácia § 415 OZ vylúčená. Žalobca v konaní nepreukazoval a ani nepreukázal porušenie prevenčnej povinnosti. Jeho pozornosť bola zameraná iba na tvrdenie protiústavnosti a protizákonnosti všeobecne záväzných nariadení žalovaného, teda žalobca žiadal konkrétny prieskum ústavnosti všeobecne záväzných nariadení žalovaného, ktorého výsledok však vôbec nesúvisel s predmetom sporu. Porušenie prevenčnej povinnosti prichádza do úvahy iba v prípade, ak by neboli porušené iné právne normy, ktorých porušenie však žalobca tvrdí, t.j. vo výsledku, ak by všeobecne záväzné nariadenia neboli protiústavné.

V predmetnej veci nedochádzalo k rozhodovaniu podľa zrušeného právneho predpisu uplatniteľného v danej veci, ktorého ústavnosť by bola pochybná, keďže žalobca sa domáha zodpovednosti žalovaného za škodu v zmysle § 420 OZ, ktorej predpoklady sú protiprávny úkon (konanie v rozpore s prevenčnou povinnosťou § 415 OZ), vznik škody, príčinná súvislosť medzi protiprávnym úkonom a vzniknutou škodou a zavinenie. Odvolací súd vo svojom rozhodnutí ďalej uviedol, že ak by mal okresný súd posudzovať ako predbežnú otázku ústavnosť namietaných všeobecne záväzných nariadení, a na tom základe rozhodnúť predmetnú vec, priečilo by sa to zmyslu a účelu ústavných noriem upravujúcich vnútornú deľbu moci vo sfére súdnej moci medzi Ústavným súdom SR a všeobecnými súdmi, a ústavnej koncepcii špecializovaného a koncentrovaného typu kontroly ústavnosti právnych predpisov.

V konaní pred okresným súdom by orgán, ktorý normy vydal (mestské zastupiteľstvo), nemal žiadne procesné postavenie a oprávnenia, ako obhájiť výsledok svojej činnosti (na rozdiel od konania pred Ústavným súdom SR a konania o proteste prokurátora), a preto aj z týchto procesných dôvodoch nie je prípustné, aby okresný súd vykonával kontrolu ústavnosti právnych noriem, keď túto právomoc majú iba ústavou a zákonom určené orgány.

Odvolací súd považoval za potrebné na zdôraznenie správnosti napadnutého rozsudku uviesť, že súdu prvého stupňa neprislúcha preskúmavať ústavnosť a zákonnosť pred