Súdne preskúmanie zásahov do základných ľudských práv a slobôd v dôsledku núdzových opatrení - príklady zo zahraničia a možnosti jednotlivcov v Slovenskej republike

Podľa Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva je významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci počas núdzových situácií súdne preskúmanie núdzových opatrení. Komisia štátom pripomenula, že právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor") sa naďalej uplatňujú počas núdzového stavu. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti, oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru. Autorka uvádza príklady interného súdneho prieskumu z rôznych krajín a porovnáva ich so situáciou v Slovenskej republike (ďalej aj "SR"). Upozorňuje na nedostatky slovenskej právnej úpravy a súdnej praxe, ako aj sťažnosti notifikované Európskym súdom pre ľudské práva (ďalej len ESĽP") Slovenskej republike, majúce pôvod v opatreniach Úradu verejného zdravotníctva SR.

Každá krajina má svoju vlastnú definíciu okolností, ktoré môžu viesť k vyhláseniu stavu núdze, ako aj postupov, ktoré treba pritom dodržiavať. Výnimky zo základných ľudských práv sú osobitne zásadným problémom, pretože skúsenosti ukazujú, že k najvážnejším porušeniam ľudských práv dochádza zvyčajne počas núdzových situácií. Európska komisia pre demokraciu (ďalej len "Benátska komisia") prostredníctvom práva preto zdôrazňuje, že stav núdze možno predĺžiť iba na základe "procesu nepretržitých úvah [...], ktorý si vyžaduje neustále preskúmanie potreby núdzových opatrení". Stav núdze musí byť výnimočný a dočasný. Nesmie trvať dlhšie ako trvanie núdze a nesmie sa stať trvalým. V priebehu stavu núdze môže dôjsť len k takým obmedzeniam ľudských práv, ktoré sú v demokratickej spoločnosti nevyhnutne potrebné, t.j. zodpovedajú naliehavej spoločenskej potrebe, pri ktorej verejný záujem prevažuje nad záujmom jednotlivca. V opačnom prípade zásah štátu do základných ľudských práv a slobôd nemožno považovať za primeraný. Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je súdne preskúmanie núdzových opatrení. Benátska komisia štátom pripomenula, že právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor") sa naďalej uplatňujú počas núdzových situácií. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Vnútroštátne súdy musia mať podľa Benátskej komisie úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti, oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru.

Vo svojej Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy Covid-19, ktorá je zverejnená aj v slovenskom preklade na stránke Ústavného súdu SR (ďalej len "Ústavný súd") , Benátska komisia uviedla, že "koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu." Právny štát je založený na piatich základných princípoch, ktorými sú: zákonnosť, právna istota, predchádzanie zneužívaniu právomocí, rovnosť pred zákonom, nediskriminácia a prístup k spravodlivosti.

Aby bol núdzový stav legitímny, musí brať do úvahy povahu, závažnosť a trvanie mimoriadnej situácie, a to by malo určovať druh, rozsah a trvanie núdzových opatrení, ku ktorým sa krajina môže zákonne uchýliť. Benátska komisia zdôraznila, že všetky núdzové opatrenia, odstúpenia od ľudských práv a obmedzenia ľudských práv podliehajú trom všeobecným podmienkam, a to nevyhnutnosti, proporcionalite a dočasnosti. Tieto podmienky sa pravidelne uplatňujú a interpretujú v judikatúre ESĽP, Súdneho dvora EÚ a rôznych ústavných (a iných) súdov členských štátov Európskej únie (ďalej aj "EÚ"). Uvedené tri podmienky (nevyhnutnosť, proporcionalita a dočasnosť) treba posudzovať v súvislosti s vývojom situácie, pričom sa môžu stať prísnejšími, ak sa situácia zhorší, alebo menej prísnymi, ak sa situácia zlepší. V niektorých prípadoch však výnimočné okolnosti, ktoré viedli k vyhláseniu núdzového stavu, nemusia byť počas tohto stavu úplne prekonané a môžu si vyžadovať dlhšie trvajúcu zmenu platného právneho rámca a rozdelenie právomocí v rámci štátu. V takom prípade platia dva hlavné princípy - princíp nadobudnutých práv a princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci. Princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci vyžaduje, aby boli rozdielne zložky moci v štáte vybavené rôznymi právomocami tak, aby žiadna z nich nemala monopol na štátnu moc, a aby sa mohli navzájom kontrolovať.

Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a 13 Dohovorusa naďalej uplatňujú počas núdzového stavu. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Vo svojom stanovisku z roku 2006 k ochrane ľudských práv v núdzových situáciách Benátska komisia uviedla, že "vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti a oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru". Toto sa plne vzťahuje aj na núdzové opatrenia prijaté v súčasnej kríze Covid-19. Niektoré akty týkajúce sa stavu núdze, najčastejšie jeho vyhlásenie samo, môžu byť vylúčené z preskúmania súdnou cestou alebo môžu byť predmetom iba obmedzeného (formálneho) preskúmania. Súdnictvo môže navyše výkonnému orgánu v rozhodovacom procese poskytnúť väčšiu diskrečnú právomoc pri prijímaní opatrení potrebných na zvládnutie núdzového stavu. Nikdy však nesmie nechať výkonný orgán konať bez akýchkoľvek obmedzení a akejkoľvek kontroly. Interné preskúmanie (parlamentom a súdom) je doplnené externým preskúmaním, ktoré vykonávajú medzinárodné súdne (napr. ESĽP), kvázi súdne alebo iné orgány.

Pokiaľ ide o internú súdnu kontrolu obmedzení ľudských práv počas núdzových situácií v zahraničí už súdy prijali množstvo zaujímavých rozhodnutí. Vzhľadom na to, že v SR také súdne rozhodnutia absentujú, upozorníme na niektoré z nich.

Na úvod v tomto ohľade pripomíname, že francúzska Štátna rada (Le Conseil d'État) ako najvyššia súdna inštancia správneho súdnictva vo Francúzskej republike vydala 21. apríla 2021 bilančný materiál týkajúci sa ročného fungovania tohto súdu počas pandémie Covid-19. Z uvedeného materiálu vyplýva, že počas dvanástich mesiacov Štátna rada prerokovala 647 vecí na základe podaní jednotlivcov, asociácií či profesijných organizácií, ktoré spochybňovali vedenie pandémie zo strany vlády. Štátna rada urgentne intervenovala, niekedy počas 48 hodín, aby overila, či obmedzenia slobôd nariadené z dôvodu ohrozenia verejného zdravia boli opodstatnené. V 51 prípadoch Štátna rada nariadila zrušenie, prípadne zmenu opatrení nariadených vládou alebo inými orgánmi výkonu verejnej moci. Vo viac ako 200 prípadoch došlo k vyriešeniu veci počas pojednávania, štátu boli pripomenuté jeho povinnosti alebo boli sporné opatrenia zmenené príslušnými orgánmi ešte pred vyhlásením rozhodnutia vo veci samej. V týchto prípadoch mohlo dôjsť k formálnemu zamietnutiu žaloby, avšak k vyriešeniu veci prispelo už samo pojednávanie vo veci samej.

V súvislosti so súčasnou situáciou v Slovenskej republike (ďalej aj "SR"), kedy výkonná moc prijíma opatrenia, v rámci ktorých odlišne zaobchádza pri uplatňovaní základných ľudských práv a slobôd so zaočkovanými a nezaočkovanými, je zaujímavé rozhodnutie Štátnej rady z 2. apríla 2021 týkajúce sa 83-ročného dôchodcu, ktorý žiadal zrušenie cestovateľských obmedzení tak, aby sa viac nevzťahovali na zaočkované osoby. Išlo o obmedzenie francúzskeho premiéra z 19. marca 2021, ktorý obmedzil cestovanie v 19 regiónoch, v ktorých bola situácia najkritickejšia. Dôchodca, ktorý už bol zaočkovaný, s bydliskom v jednom z týchto regiónov, namietal zásah do svojej slobody pohybu, pretože považoval obmedzenia v cestovaní, zákaz vychádzania a opatrenia lockdownu za takých okolností za nie viac nevyhnutné a primerané pre zaočkované osoby. Štátna rada prijala rozhodnutie zohľadňujúc skutočnosť, že šírenie vírusu sa výrazne zhoršilo naprieč celou krajinou, s čím súvisel nápor na nemocnice, čo viedlo k všeobecnými reštrikciám aplikovaným na celú krajinu. Uviedla, že aj keď očkovanie poskytuje efektívnu ochranu, očkovaní ľudia môžu byť stále nositeľmi vírusu a prispieť k jeho šíreniu, a to v rozsahu dosiaľ neznámom. Zrušenie cestovných obmedzení by preto mohlo zvýšiť riziko infekcie, najmä u zraniteľných osôb, ktoré nie sú z väčšej časti zaočkované. Z týchto dôvodov nevyhodnotila platné obmedzenia pre očkované osoby ako neprimerané.

V súvislosti s týmto prípadom upozorňujeme aj na stanovisko Výboru Svetovej zdravotníckej organizácie (ďalej len "WHO") pre reguláciu zdravotných predpisov v mimoriadnych situáciách z 15. januára 2021, ktorý konkrétne odporučil, aby krajiny nevyžadovali od prichádzajúcich cestujúcich dôkaz o zaočkovaní, a to vzhľadom na to, že vplyv očkovania na zníženie prenosu (infekcie) dosiaľ nie je známy, ako aj obavy, že novoodhalené varianty koronavírusu by mohli znížiť účinnosť vyvinutých vakcín. Dňa 5. februára 2021 WHO oznámila, že jej stanovisko, aby národné orgány nezavádzali požiadavku dôkazu o zaočkovaní proti Covid-19 ako podmienku pre vstup alebo odchod z krajiny pri medzinárodnom cestovaní, sa nezmenilo, a to vzhľadom na trvajúce kritické nevedomosti pokiaľ ide o účinnosť vakcín na zníženie prenosu infekcie. WHO tiež odporučila, aby zaočkovaní ľudia neboli oslobodení od splnenia ďalších cestovateľských opatrení, ktoré majú znížiť riziko prenosu. WHO v tomto ohľade odkázala na stanovisko Výboru WHO pre reguláciu zdravotných predpisov v mimoriadnych situáciách z januára 2021. Dňa 19. apríla 2021 WHO opäť zdôraznila, aby štáty nevyžadovali ako podmienku vstupu dôkaz o zaočkovaní vzhľadom na obmedzené dôkazy týkajúce sa vplyvu vakcín na zníženie prenosu infekcie. Uvedené potvrdzuje správnosť rozhodnutia Štátnej Rady, pretože pokiaľ nie je dokázané, že zaočkovaní vírus ďalej nešíria, nemožno argumentovať ochranou verejného zdravia a odlišne zaobchádzať so zaočkovanými a nezaočkovanými. Ďalej je v tomto ohľade významná Rezolúcia parlamentného zhromaždenia Rady Európy č. 2361 (2021), podľa ktorej štáty musia zabezpečiť, aby ich občania boli informovaní o tom, že vakcíny nie sú povinné, a že nikto nebude pod politickým, sociálnym či iným tlakom, aby sa dal očkovať, ak si to neželá (bod 7.3.1). Štáty majú ďalej zabezpečiť, že nikto nebude diskriminovaný z dôvodu, že nebol zaočkovaný kvôli možným zdravotným rizikám alebo preto, že si to neželá (7.3.2). Štáty majú poskytovať transparentné informácie o bezpečnosti a možných vedľajších účinkoch vakcín (bod 7.3.4) a transparentne komunikovať o obsahu zmlúv s výrobcami vakcín a tieto zverejniť pre účely parlamentnej a verejnej kontroly (bod 7.3.5). Vo vzťahu k očkovaniu detí na Covid-19 majú štáty zabezpečiť rovnováhu medzi rýchlym vývojom vakcín pre deti a náležite adresovanými obavami týkajúcimi sa bezpečnosti a účinnosti všetkých vakcín, ktoré sú k dispozícii so zameraním na najlepší záujem dieťaťa v súlade s Dohovorom OSN o právach dieťaťa (bod 7.4.1). Pokiaľ ide o uvedenú problematiku upozorňujeme aj na výzvu slovenských odborníkov a občanov na dôsledné dodržiavanie ľudsko-právnych štandardov pri očkovaní proti Covid-19 s osobitným dôrazom na ochranu detí a mládeže, ktorá má tisíce signatárov.

Pokiaľ ide o úplný zákaz náboženských obradov, ktorý sa uplatňoval aj v SR, uvádzame, že Nemecký najvyšší spolkový súd ešte v marci 2020 rozhodol, že úplný zákaz náboženských obradov predstavuje zásah do základných práv, pričom treba povoliť také výnimky, ktoré zabezpečia dostatočnú ochranu pred infekciou. Rozhodol tak po tom, ako Dolné Sasko zakázalo piatkové obrady počas Ramadánu. Poukázal na to, že zníženie rizika infekcie možno dosiahnuť obmedzením spevov, prekrytím dýchacích ciest a odstupmi. V decembri 2020 belgický správny súd rozhodol, že úplné uzatvorenie miest na náboženské obrady nie je v súlade s princípom proporcionality a nariadil, aby administratívne opatrenia boli upravené do tej podoby, aby sa náboženské obrady mohli konať za prísnych hygienických podmienok. Štátna rada vo Francúzsku zas vo svojom rozhodnutí z 29. novembra 2020 dospela k názoru o protiprávnosti plošného limitu 30 ľudí bez ohľadu na veľkosť chrámu.

Pokiaľ ide o obmedzenia týkajúce sa prevádzkovateľov podnikateľskej činnosti upozorňujeme na viacero zaujímavých rozhodnutí z Českej republiky.

V Českej republike (ďalej aj "ČR") Mestský súd v Prahe zrušil opatrenia Ministerstva zdravotníctva ČR z 26. marca a 17. apríla 2020, ktoré sa týkali obmedzenia maloobchodného predaja, a opatrenia z 23. marca a 15. apríla 2020, ktoré obmedzovali voľný pohyb osôb. Mestský súd v Prahe rozsudkom z 23. apríla 2020 v konaní sp. zn. 14 A 41/2020 zdôraznil, že právny poriadok obmedzenie základných práv a slobôd počas núdzového stavu predpokladá v čl. 6 ústavného zákona o bezpečnosti ČR a § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb. o krízovom riadení a o zmene niektorých zákonov (ďalej len ako "krízový zákon"). Z týchto ustanovení vyplýva, že možnosťami obmedzenia základných práv a slobôd počas trvania núdzového stavu alebo stavu ohrozenia štátu disponuje predovšetkým vláda. Zákon nepripúšťa delegovanie tejto právomoci na nikoho iného, t.j. ani na členov vlády. Súdom posudzované opatrenia všeobecnej povahy však neboli vydané v predpokladanom režime podľa krízového zákona ale podľa zákona o ochrane verejného zdravia. Podľa súdu v konaní nevyšlo najavo nič, čo by vláde bránilo v postupe podľa ústavného zákona o bezpečnosti ČR a nadväzujúceho krízového zákona. Vzhľadom na to súd dospel k záveru, že ministerstvo zdravotníctva nedisponovalo dostatočnou vecnou pôsobnosťou na vydanie napadnutých opatrení, návrhu navrhovateľa vyhovel a napadnuté opatrenia všeobecnej povahy zrušil k 27. aprílu 2020, pričom vláda mala do tej doby možnosť vydať krízové opatrenia zákonným spôsobom, t.j. formou opatrení prijatých vládou a nie ministerstvom zdravotníctva. Vláda následne zrušené opatrenia ministerstva schválila ako krízové opatrenia podľa krízového zákona, čím naďalej zostali v platnosti. Zároveň však rozhodnutie mestského súdu napadlo ministerstvo zdravotníctva kasačnou sťažnosťou. Najvyšší správny súd sa vo svojom rozsudku sp. zn. 6 As 114/2020 z 26. februára 2021 stotožnil s ministerstvom zdravotníctva, že mestský súd chybne posúdil otázku právomoci a pôsobnosti sťažovateľa vydať napadnuté opatrenia. Zároveň nevylúčil, že vydanie napadnutých opatrení vzhľadom na ich obsah skutočne neprináleží do právomoci sťažovateľa podľa § 69 zákona o ochrane verejného zdravia, zatiaľ čo vláda ich mohla prijať podľa krízového zákona. Nestotožnil sa však s dôvodom, pre ktorý mestský súd k takému záveru dospel. V tomto ohľade uviedol, že základom argumentácie mestského súdu bol jeho právny názor, že vyhlásením núdzového stavu vláda "prepla" na iný právny režim, v ktorom prináležala právomoc prijať mimoriadne krízové opatrenia iba vláde, zatiaľ čo v dispozícii sťažovateľa zostali len úkony striktne spadajúce pod jeho rezort, napríklad vyčlenenie lôžok v zdravotníckych zariadeniach alebo zákaz návštev pacientov v zdravotníckych zariadeniach. Najvyšší správny súd nenašiel pre tento názor oporu v právnej úprave. Za rozhodnú považoval otázku, či také obmedzenia, aké boli prijaté prostredníctvom napadnutých mimoriadnych opatrení môže sťažovateľ vôbec vydať (a za akýchkoľvek okolností) ako ­opatrenia všeobecnej povahy podľa § 69 zákona o ochrane verejného zdravia. Pokiaľ takou právomocou disponuje, potom v nej nie je obmedzený v dôsledku vyhlásenia núdzového stavu; pokiaľ však takouto právomocou podľa zákona o ochrane verejného zdravia vôbec nedisponuje, potom je prijatie opatrení prekračujúcich rámec jeho právomocí konaním ultra vires. V tomto ohľade uviedol, že štátnu moc možno uplatňovať len v prípadoch, v medziach a spôsobom, ktoré ustanoví zákon (čl. 2 ods. 3 Ústavy, čl. 2 ods. 2 Listiny). Podľa Najvyššieho správneho súdu je z odôvodnenia napadnutého rozsudku zrejmé, že mestský súd vnímal rozsiahlosť a intenzitu zásahu do základných práv v dôsledku celoštátneho obmedzení slobody pohybu dopadajúceho na všetkých, ktorí sa nachádzajú na území Českej republiky, aj veľmi rozsiahleho zákazu podnikania prostredníctvom maloobchodných predajní. Svoje úvahy o tom, či je možné také opatrenia prijať na základe § 69 zákona o ochrane verejného zdravia ako opatrenia všeobecnej povahy, však "nedotiahol do konca" lebo sa mylne domnieval, že aj keby také opatrenia mohol prijať za "bežného" stavu, vyhlásením núdzového stavu prešlo toto oprávnenie na vládu. Rozhodujúca právna otázka tak zostala nezodpovedaná. Najvyšší správny súd preto posúdil kasačnú sťažnosť ako dôvodnú. Ďalej uviedol, že nemohol sám posúdiť sťažnostnú otázku súladu obsahu napadnutých opatrení s právomocou a pôsobnosťou sťažovateľa podľa § 69 zákona o ochrane verejného zdravia, ani ich proporcionalitu, lebo týmto otázkam sa mestský súd vo svojom rozhodnutí nevenoval. Bolo by v rozpore so zákonnou úlohou Najvyššieho správneho súdu ako súdu kasačného, pokiaľ by napadnuté opatrenia preskúmal namiesto mestského súdu a rozhodol na základe úplne iných hľadísk ako podľa tých, na základe ktorých posudzoval sťažovateľove opatrenia mestský súd. Vymedzil však hľadiská, podľa ktorých majú byť opatrenia vydané s odkazom na § 69 zákona o ochrane verejného zdravia posudzované. Bez ohľadu na skutočnosť, či je aktuálne vyhlásený núdzový stav alebo nie, treba podľa konkrétneho obsahu prijatých opatrení (okruhu a rozsahu zakazovaných či obmedzovaných činností nebo nariaďovaných aktivít) posúdiť, či také opatrenia spadajú do zákonného zmocnenia sťažovateľa alebo nie a či tieto opatrenia spĺňajú aj podmienku proporcionality zásahu verejnej moci do subjektívnych práv jednotlivcov. Pritom treba posudzovať zákonnosť a primeranosť jednotlivých zákazov, príkazov a obmedzení.

Ústavný súd ČR zrušil 22. februára 2021 nálezom sp. zn. Pl. ÚS 106/20 časť protiepidemiologických opatrení, ktoré sa týkali maloobchodu a služieb. Vláda ich totiž podľa súdu nedostatočne zdôvodnila. Návrh na ústavný súd podala skupina 63 senátorov v novembri 2020. Tvrdili pritom, že zákaz neprimerane a iracionálne zasahoval do základného práva slobodne podnikať. Namietali najmä nerovnaký prístup k podnikateľom podľa predávaného druhu tovaru. Vláda pritom v napadnutých uzneseniach ani pri ich prijímaní nevysvetlila, prečo prikročila k zákazu u niektorých prevádzok a prečo iné majú zo zákazu výnimku. S ohľadom na pomerne krátku "životnosť" prijímaných krízových opatrení Ústavný súd v minulosti konštatoval, že ak dôjde v priebehu konania pred ústavným súdom k zrušeniu krízového opatrenia, ale obsahovo obdobná norma bude zahrnutá do nového krízového opatrenia, navrhovateľ môže návrh náležite doplniť. K tejto situácii došlo aj v tejto veci, čo Ústavnému súdu umožnilo, aby sa návrhom zaoberal vecne. Ústavný súd zdôraznil, že nespochybňuje existenciu legitímneho cieľa, ktorý napadnuté opatrenie sleduje. Týmto cieľom je podľa vyjadrenia vlády zabránenie alebo aspoň zmiernenie šírenia ochorenia Covid-19, s tým súvisiacim kolapsom systému zdravotníctva a rozsiahlej ujme na zdraví a životoch obyvateľov. Iná je však otázka, či je dostatočne ospravedlniteľné a primerané a odlišné zaobchádzanie s jednotlivými skupinami podnikateľov, ktoré napadnuté opatrenia zavádzajú. Konkrétne, či pre toto odlišné zaob