Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou pred súdmi SR
ZODPOVEDNOST ŠTÁTU ZA ŠKODU SPÔSOBENÚ LEGISLATÍVNOU ČINNOSTOU PRED SÚDMI SR
Predmetom tohto článku je otázka povinnosti štátu poskytnúť náhradu škody, ktorú utrpeli
jednotlivci v súvislosti s legislatívnou činnosťou zákonodarcu a možnosť jej uplatnenia pred súdmi
SR. Ide o značne kontroverznú a nedoriešenú otázku, ktorej doteraz nebol venovaný dostatočný
priestor. Je však pravdepodobné, že vzhľadom na viaceré výzvy, pred ktorými stoja súdy v
SR1), sa stane predmetom širšieho záujmu odbornej verejnosti.
Inšpiráciou k napísaniu tohto článku bol článok autorov JUDr. Ľalíka a JUDr. Števčeka uverejnený
v časopise Zo súdnej praxe č. 1/2012.2) K téme neústavnosti zmeny zákonníka
práce v súvislosti so znížením zákonnej, maximálnej výšky poplatku za sprostredkovanie stravovacích
služieb autori okrem iného uviedli, že jednotlivec, ktorý v dôsledku platnosti zákona utrpel škodu
má možnosť domáhať sa jej náhrady postupom podľa zákona č.
514/2003 Z.z. o zodpovednosti za škodu
spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov. Podľa autorov
"v
podmienkach materiálneho právneho štátu nie je totiž možné vyňať ani parlament z potenciálnych
zdrojov pôsobiacich škodu pričítateľnú štátu"
3).Domnievame sa, že právny poriadok SR v súčasnom stave neponúka dostatočný priestor pre jednoduché
konštatovanie o povinnosti štátu nahradiť škodu vzniknutú v dôsledku legislatívnej činnosti. Naopak,
považujeme túto otázku za kontroverznú a nevyriešenú, a to nielen v právnom poriadku SR, ale aj v
prevažnej väčšine ostatných európskych a svetových jurisdikcií. Táto problematika obsahuje závažné
aspekty z hľadiska filozoficko-právneho a štátoprávneho, pričom bokom nezostávajú ani otázky
politického charakteru. Našou ambíciou nie je podať vyčerpávajúci výklad všetkých aspektov
súvisiacich s touto otázkou a ani poskytnúť argumentáciu v prospech niektorého z pohľadov na
predmetnú oblasť. Našim cieľom je skôr poskytnúť základný prehľad o súčasnom stave možnosti
domáhania sa náhrady škody v dôsledku legislatívnej činnosti v kontexte právneho poriadku SR, ako aj
iných vybraných štátov.
I. Zodpovednosť za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou
V právnej terminológii deliktuálneho práva sa ako základné predpoklady zodpovednosti za škodu
uvádzajú: i) porušenie právnej povinnosti, ii) existencia škody a iii) príčinná súvislosť medzi
porušením právnej povinnosti a škodou. V prípade konštituovania zodpovednosti na základe
subjektívneho prvku je k uvedeným predpokladom pridávané aj kritérium
zavinenia.4) Napriek tomu, že uvedené predpoklady sa spájajú predovšetkým s
občianskoprávnou zodpovednosťou, ide o všeobecné kritéria aplikovateľné aj pre zodpovednostné vzťahy
v systéme verejného práva.
V prípade zákonodarcu treba porušenie právnej povinnosti, ako primárneho predpokladu pre vznik
zodpovednosti za škodu, vnímať v rámci normatívneho chápania úlohy zákonodarcu v materiálnom právnom
štáte.5) Vychádzajúc z ustanovenia
čl. 1 ods. 1 a
čl. 2 ods. 2 Ústavy SR (ústava),
orgány verejnej moci participujúce na tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisov majú povinnosť
tvoriť také právne normy, ktoré majú určitú kvalitu, pričom základným prejavom takejto kvality je
súlad zákonov s Ústavou.6) Pri aplikovaní týchto princípov právneho štátu na
legislatívnu činnosť NR SR Ústavný súd SR (Ústavný súd) v jednom zo svojich rozhodnutí uviedol, že
parlament môže prijať v zásade ľubovoľný zákon, pokiaľ týmto zákonom neprekročí rámec daný
Ústavou.7) Ak parlament prekročí tieto svoje oprávnenia poskytuje právny
poriadok SR garancie na nápravu tohto stavu, a to prostredníctvom konania o súlade právnych
predpisov Ústavným súdom podľa čl. 125
Ústavy. Treba tiež dodať, že zákonodarca môže byť viazaný záväzkom prijať právny predpis s určitým
obsahom8). V neposlednom rade je zákonodarca povinný postupovať v súlade s
procedurálnymi pravidlami obsiahnutými v ústave a ďalších predpisoch.
V nadväznosti na uvedené preto porušenie právnej povinnosti zákonodarcu môže spočívať v zásade v
troch nasledovných pochybeniach:
a) porušenie pravidiel legislatívneho procesu,
b) prijatie právnej normy v rozpore s právnymi predpismi vyššej právnej sily,
c) legislatívna nečinnosť, t.j. neprijatie právnej normy vôbec alebo v určenom čase, a to napriek
povinnosti normu prijať.
Škodou v prípade zodpovednostného vzťahu vzniknutého v dôsledku legislatívy rozumieme škodu,
ktorá sa prejaví v právnej sfére jednotlivca, a ktorá by vzhľadom na okolnosti nevznikla nebyť
existencie protiprávneho stavu v podobe "protiprávne právnej normy" (t.j. právnej normy v rozpore s
predpisom vyššej právnej sily). Faktorom spôsobujúcim vznik škody môže byť samotná existencia
protiprávnej normy, keď sa jednotlivec podriadi moci zákona, v dôsledku čoho utrpí ujmu, prípadne
individuálna aplikácia protiprávnej normy. Týmto faktorom môže byť aj absencia právnej normy v
prípade, ak právna norma mala poskytnúť jednotlivcom práva, ktorých sa v tomto prípade nemôžu
dovolať.
Predmetom nášho záujmu je otázka, či uvedené pochybenia zákonodarcu v dôsledku ktorých vznikla
ujma jednotlivci, zakladajú zodpovednostný vzťah, z ktorého je štát povinný nahradiť vzniknutú škodu
alebo či právny poriadok SR ako jedinú sankciu pripúšťa zrušenie právneho predpisu v rámci konania
pred Ústavným súdom.
I.1. Stručný prehľad zodpovednosti štátu z historického, komparatívneho a teoretického
hľadiska
"Zodpovednosť štátu za legislatívnu činnosť je kontroverzná, nejasná a vždy otvorená
otázka v každom modernom právnom štáte."
9) Uvedený názor vyslovil
španielsky najvyšší súd v roku 1991 a aj po viac ako dvadsiatich rokoch možno konštatovať, že
napriek podstatnému posunu v tejto oblasti, zostáva táto téza naďalej aktuálna.Z historického hľadiska prekonala otázka zodpovednosti štátu za škodu ním spôsobenú vývoj z
pôvodnej pozície takmer absolútnej imunity až po súčasný stav širšie chápanej
zodpovednosti.10) V stredovekom práve charakterizovali pozíciu štátu maximy
ako "king can do no wrong"11), koncom 19. storočia však absolútna imunita
štátu utrpela významné trhliny a postupne sa pripúšťala možnosť vznášať voči štátu nároky. Napriek
pokračujúcemu trendu rozširovania zodpovednosti štátu, však zostávajú niektoré oblasti výkonu
štátnej moci naďalej predmetom zvláštneho postavenia, a to napríklad v oblasti zákonodarstva.
Podľa viacerých komparatívnych štúdií právny poriadok väčšiny krajín neposkytuje možnosť žalovať
štát za škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou, prípadne, ak takáto možnosť existuje, je pre jej
uplatnenie potrebné splniť viacero značne reštriktívnych podmienok.12)
Krajinou v rámci európskeho priestoru, ktorá pripúšťa pravdepodobne najširšiu zodpovednosť za škodu
spôsobenú legislatívnou činnosťou, je Španielsko. Podľa doktríny vytvorenej tamojším najvyšším súdom
v prípade, že ústavný súd rozhodne o rozpore legislatívneho aktu so španielskou ústavou, možno
vyvodiť zodpovednosť voči štátu za škodu spôsobenou aplikáciou neústavného
zákona.13) V krajinách mimo EÚ možno ako príklad liberálneho systému
spomenúť Argentínu, kde je však možnosť poskytovania náhrady škody za legislatívnu činnosť predmetom
kritiky zo strany spolkového súdu14).
V nemeckom práve je táto otázka sporná. Z doterajšej praxe vyplýva, že možno žalovať štát za
škodu spôsobenú zákonom ktorá je však podmienená tým, že legislatívny akt sa týka individuálnej
situácie.15) Možno tiež uplatniť škodu za tzv. legislatívne opomenutie, ak
mal štát povinnosť prijať nejaký zákon a ak jeho neprijatím evidentne porušil svoju povinnosť
ochrany vyplývajúcej zo základných práv.16) Obdobne Francúzsko, krajina
referovaná ako jeden z najliberálnejších systémov v oblasti zodpovednosti štátu za škodu, nepripúšťa
možnosť náhrady škody v prípade, ak zákon alebo jeho dôvodová správa (travaux preparatoires)
vylučujú možnosť kompenzácie.17) Anglický common-law systém je voči
zodpovednosti štátu za škodu tradične nepriaznivo naklonený18).
Z komparatívneho hľadiska teda neexistuje jednotný pohľad na existenciu zodpovednosti štátu za
škodu spôsobenú legislatívnou činnosťou a jednotlivé štáty sú naďalej zdržanlivé k pripusteniu
takejto možnosti.
Dôvody pre zdržanlivosť s pripustením zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú legislatívnou
činnosťou sa rôznia. V prvom rade možno vychádzať z historického vývoja a pokladať deliktuálnu
imunitu zákonodarcu za jeden z posledných fragmentov štátnej imunity. Ďalším argumentom je potreba
dodržiavania oddelenia mocí, podľa ktorého by oprávnenie súdu rozhodnúť o povinnosti zákonodarcu
nahradiť škodu mohlo predstavovať neprimerané zasahovanie do výkonu zákonodarnej moci mocou súdnou.
Možno sa stretnúť aj s argumentom podľa ktorého legislatívna činnosť, ako najvyšší prejav suverénnej
moci ľudu, stojí mimo zodpovednosti z dôvodu jej demokratickej
legitimity19). V neposlednom rade stoja a
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).