Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Súboj medzi Luxemburgom a Karlsruhe o podobu práva Európskej únie - prípad Weiss
Cieľom tejto štúdie je analyzovať rozhodnutie vo veci Weiss a jeho možný dosah na fungovanie práva Európskej únie. V prvej časti vysvetlíme fungovanie programu PSPP a jeho ekonomické dosahy. V druhej časti poukážeme na rozdielny prístup zo strany SDEÚ a Karslruhe k jeho vytvoreniu a fungovaniu.V poslednej časti poukazujeme na judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky a analyzujeme, či možno očakávať podobné rozhodnutie aj od slovenských súdov.
The study analyses the Weiss decision and its possible impact on the functioning of European Union law. In the first part, we will explain the functioning of the PSPP program and its economic impacts. In the second part, we point out the different approach of the CJEU and Karslruhe to its creation and functioning. In the last part, we explain the case law of the Constitutional Court of the Slovak Republic and analyse whether it is possible to expect a similar decision from the Slovak courts.
1)
MATUŠKA, P.: Súboj medzi Luxemburgom a Karlsruhe o podobu práva Európskej únie - prípad Weiss; Justičná revue, 73, 2021, č. 12, s. 1433 - 1449.
Úvod
"Relevantné dopady PSPP na ekonomickú politiku ďalej zahrnujú riziko vytvárania bublín na realitnom a akciovom trhu, ako aj hospodársky a sociálny dopad prakticky na všetkých občanov, ktorí sú najmenej nepriamo postihnutí okrem iného ako akcionári, nájomcovia, vlastníci nehnuteľností, sporitelia alebo držitelia poistiek. Napríklad pri súkromných úsporách existuje značné riziko strát."
2)
Európska komisia pripravuje podanie žaloby (infringement) voči Nemeckej spolkovej republike kvôli rozsudku vydanom Nemeckým ústavným súdom v máji 2020.
3)
Túto správu priniesli viaceré médiá, avšak bez bližších podrobností, keďže sa obmedzili iba na konštatovanie, že žaloba bude vedená z titulu, že rozsudok nemeckého súdu spochybnil nadradenosť práva Európskej únie.
4)
Vo väčšine učebníc práva Európskej únie je uvedené, že otázka prednosti
5)
práva Európskej únie pred právnym poriadkom členských štátov je definitívne vyriešená v prospech práva Európskej únie. Prípady ako
Enel, Simmental, Handelgeselshaft, Meloni
alebo
Tarrico
sa uvádzajú ako prípady, kedy v rôznych situáciách a s určitými odbočkami bola nakoniec vždy potvrdená "nadradená" pozícia práva Európskej únie. Výpočet tejto judikatúry vyzerá na prvý pohľad jednoznačne, ale ide výhradne o rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie ("SDEÚ"), pri ktorých je akosi prirodzené, že si udržiava svoju "
compétence dela compétence"
rozhodovať ako konečný arbiter v prípade interpretácie práva Európskej únie v súlade so Zakladateľskými zmluvami. Ústavné súdy členských štátov sú v odlišnej pozícii, keďže ich úlohou je dohliadať na ochranu ústavnosti v jednotlivých členských štátoch, a preto je do značnej miery očakávateľné, že tieto justičné orgány môžu prísť v určitých nuansách do sporu. Prípady
Slovak Pensions
6)
a
Ajos
v ktorých postupovali národné súdy nie celkom v línii nastavenej SDEÚ, nevyvolali podobne silnú
7)
,8)
polemiku ako sa to stalo v prípade rozhodnutia vo veci
Weiss
.I Program nákupu dlhopisov - PSPP
Nákup štátnych dlhopisov centrálnou bankou na primárnom alebo sekundárnom trhu nie je obvyklou témou medzi právnikmi, ale skôr medzi ekonómami. V prípade programu APP (Asset Purchase Programme), ktorého časťou je aj PSPP (Public Sector Purchase programme), však možno hovoriť o opaku. PSPP bol reakciou na turbulentnú situáciu v eurozóne. Samotný program PSPP nebol jediný, ktorý vytvorila Európska centrálna banka ("ECB") v post-krízovom období. ECB taktiež vytvorila CSPP (purchase of corporate bonds) ABSPP (assset-backed securities) a covered bonds (CVPP1-3). Motiváciou ECB pre vytvorenie týchto ekonomických nástrojov bolo upokojenie trhov a zníženie úrokov na finančných trhoch. Predmetom súdnych konaní známych ako
Weiss
(na SDEÚ aj nemeckom ústavnom súde - Bundesverfassungsgericht, BVerfG), bol iba program PSPP. V tomto prípade sa skupina nemeckých sťažovateľov obrátila na Nemecký ústavný súd, aby vyhlásil, že program PSPP je v rozpore s nemeckou ústavou. V tejto súvislosti sa nemecký ústavný súd obrátil prostredníctvom prejudiciálnej otázky na SDEÚ, ktorý nenašiel rozpor medzi právom Európskej únie a programom PSPP. Napriek tomuto rozsudku SDEÚ sa nemecký súd rozhodol vydať vlastnou cestou a rozhodnutie SDEÚ označil ako
ultra vires
.Základným kameňom PSPP je záväzok ECB kupovať na sekundárnom trhu štátne dlhopisy, čo zabezpečí, že finančné trhy ich budú nakupovať za nižšie úroky, t.j. peniaze poskytnuté štátom budú lacnejšie. Zmluva o fungovaní Európskej únie ("ZFEÚ") explicitne zakazuje v článku 123 nakupovať
priamo
na primárnom trhu dlhopisy členských štátov.
9)
Inými slovami, čl. 123 ods. 1 ZFEÚ umožňuje nákup dlhopisov na sekundárnom trhu, avšak SDEÚ už v rozhodnutí C-64/174
Gauweiler
10)
stanovil podmienky, za ktorých nemožno hovoriť o tzv. nepriamom financovaní. Prvou podmienkou je, že ECB
"... by nemala platne nadobúdať štátne dlhopisy na sekundárnom trhu za podmienok, ktoré by v praxi viedli pri jej zásahu k rovnakým dôsledkom ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, čím by sa ohrozila účinnosť zákazu stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ."
11)
Druhá podmienka, ktorú SDEÚ stanovil, je tá, aby bol program
"... sprevádzaný sériou záruk určených na obmedzenie jeho dôsledkov na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku".
12)
Tieto podmienky uviedol SDEÚ aj v rozhodnutí Weiss.
13)
V tejto súvislosti je potrebné analyzovať, či možno označiť nákup dlhopisov ECB na sekundárnom trhu za ekvivalentný voči nákupu dlhopisov na primárnom trhu, t.j. priamo od emitenta. Zapojenie ECB do programu kupovania dlhopisov aj na sekundárnom trhu má bezpochyby dosah na ich kvalitu, ktorá je vyjadrená vo výške úroku. V prípade, že investor vie, že ECB kúpi od neho dlhopis za určitú sumu, nemusí tlačiť rizikovú prirážku tak vysoko, ako byju tlačil v prípade, že by chcel dlhopis predať inému investorovi; ECB prostredníctvom programu nakúpu dlhopisov na sekundárnom trhu stláča úroky aj na primárnom.
14)
Ako kľúčový element je tu potrebné uviesť, že ECB
nemôže
kupovať všetky dlhopisy, pretože PSPP má limit 25% pre jednu emisiu dlhopisov a 33% agregovaných dlhopisov na emitenta.
15)
Neistotu investora, vplývajúcu z nemožnosti predikovať, či ECB kúpi jeho dlhopis, použili sudcovia SDEÚ ako kľúčový argument
16)
(jeho predobraz už bol vyslovený v prípade Gauweiler
17)
) v argumentácii, že program nepredstavuje "bianko šek" pre súkromných investorov a preto musia stále realisticky definovať a analyzovať prijateľnosť rizika, aj keď je do značnej miery redukované.Ako ďalšie limity programu identifikoval SDEÚ, okrem už uvedených limitov 25 a 33%, tieto:
-
nemožnosť pre ECB obratom kúpiť dlhopis emitovaný štátom, t.j. vytvorenie časového odstupu,
18)
-
nemožnosť vopred určiť objem dlhopisov, ktorý ECB odkúpi od jednotlivého členského štátu.
19)
Tieto mantinely, ktoré v sebe obsahuje program PSPP, garantujú, podľa SDEÚ, že zmiernenie podmienok bude mať určité limity a nebude neobmedzené, keďže aj napriek zníženiu rizika pre investorov riziko stále existuje. Z tohto dôvodu si štát nemôže dovoliť produkovať vysoké deficity, resp. vysoké zadlženie, pretože v konečnom dôsledku by mu nepomohlo ani zmiernenie, ktoré ponúka program PSPP. V tejto súvislosti dodáva Nicolaides, že je pozoruhodné, že SDEÚ sa vôbec nevyjadril k povinnosti členských štátov dodržiavať pravidlá fiškálnej politiky, keďže tá nie je ako taká odrhnutá od menovej politiky.
20)
SDEÚ nezohľadnil obmedzenia, ktoré členským štátom ukladá článok 126 ZFEÚ, Pakt stability a rastu alebo Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (známa ako Európsky fiškálny Pakt).
21)
Určitou odpoveďou môže byť, že samotné zmluvy, resp. Maastrichtské kritériá sa ocitajú pod tlakom zo strany politických predstaviteľov pre modifikáciu jednotlivých pravidiel v nich obsiahnutých. V marci 2021 ministri financií odsúhlasili ich dočasné pozastavenie
22)
a objavujú sa diskusie o ich zastaranosti, resp. nepotrebnosti a potrebe nových pravidiel
23)
lepšie reflektujúcich aktuálnu situáciu a potreby.
24)
Nemecký súd skôr uvedené podmienky na rozdiel od SDEÚ nepovažuje za dostatočné
"... vzhľadom na to, že SDEÚ sa zdržal vykonávania dôkladnejšieho preskúmania, niektoré z týchto "záruk"nemožno zrozumiteľne posúdiť, či vôbec predstavujú vhodné prostriedky na zabezpečenie potrebnej miery
".
neistoty
členských štátov a subjektov na trhu v súvislosti s nákupmi dlhopisov...25)
Je na diskusiu, do akej miery môže sudcovský orgán posúdiť existenciu a primeranosť rizika pre investora obchodujúceho so štátnymi dlhopismi, avšak treba podčiarknuť, že nemecký súd na jednej strane označil hodnotenie týchto aspektov ako nedostatočné zo strany SDEÚ, ale sám neponúkol bližšiu analýzu.
26)
V tejto súvislosti je pozoruhodné, ako málo pozornosti na Slovensku, najmä odborné kruhy venujú, resp. venovali rozhodnutiu Nemeckého ústavného súdu zo dňa 5 mája 2020. Rozhodnutie má obvyklú dĺžku
27)
rozhodnutí z Karlsruhe, avšak jeho závery sú do značnej miery prelomové. Nemecký ústavný súd, konkrétne jeho "Zweiter Senat"
28)
rozhodol, že SDEÚ rozhodol v prípade jeho prejudiciálnych otázok nesprávne a konal "
ultra vires
".II Luxemburg v Karlsruhe
Možno oddeliť hospodársku politiku od monetárnej? Táto na prvý pohľad ekonomická otázka má však významný dosah na hodnotenie celého programu PSPP a jemu podobných programov iniciovaných ECB. Kľúčovým aspektom je, že EÚ má exkluzívnu kompetenciu nielen v oblasti monetárnej politiky eurozóny v zmysle čl. 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ. V ekonomickej oblasti hovoríme o koordinačnej právomoci v zmysle čl. 2 ods. 3
29)
a čl. 5 ods. 1
30)
ZFEÚ. Tento spor sa objavil už v prípade
Pringle
C-370/12 bod 53, kde SDEÚ uviedol, že - Zakladateľské zmluvy neobsahujú definíciu monetárnej politiky. SDEÚ vo svojom rozsudku
Weiss
uviedol (podobne ako v prípadoch Pringle a Gauweiler), že Zakladateľské zmluvy neobsahujú definíciu monetárnej politiky
31)
, ale definujú ciele a nástroje, v ktorých je cenová stabilita - články 127 (1) a 282 (2) ZFEÚ. Protokol č. 4 k ZFEÚ obsahuje monetárne aspekty. Samotné monetárne aspekty, ktoré sú kľúčové pri vyhodnocovaní politík, sú zakotvené v štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, ktorý je vedený ako Protokol 4 ZFEÚ.SDEÚ v rozsudku
Weiss
na jednej strane uznáva, že PSPP môže mať aj ekonomické dosahy
32)
, avšak hneď v ďalšej časti zdôraznil, že
"... nebolo zámerom autorov Zmlúv uskutočniť absolútne oddelenie ekonomickej politiky od menovej politiky
".
33)
SDEÚ tvrdí, že "...
opatrenie menovej politiky nemožno považovať za rovnocenné s opatrením hospodárkej politiky lenz toho dôvodu, že môže mať nepriame účinky, ktoré možno hľadať aj v kontexte ekonomickej politiky
".
34)
V priamej nadväznosti uvádza,
že
"...
riadenie menovej politiky zahŕňa neustále pôsobenie na úrokové sadzby a podmienky refinancovania bánk, čo má nevyhnutné dôsledky na podmienky financovania verejných deficitov členských štátov
".
35)
Inými slovami, podľa názoru Luxemburgu, nemožno hovoriť o striktnom oddelení monetárnej a ekonomickej politiky, keďže vždy jedno opatrenie vplýva na druhé.
36)
V tomto kontexte považuje SDEÚ prijatie programu PSPP za proporcionálne, avšak zdôraznil, že program môže byť
"... uplatňovaný, iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje primerané cieľom tejto politiky."
37)
Na tomto mieste možno vysloviť určitú kritiku voči SDEÚ, keďže na jednej strane zdôrazňuje dočasnosť riešenia problému prostredníctvom programu PSPP a stanovuje, že nesmie byť užívaný nad rámec jeho cieľov, ale na druhej strane nedefinuje bližšie, aké sú to aspekty, ktoré majú byť splnené, aby sa ukončil program. V tejto súvislosti možno považovať aplikovanie testu proporcionality v tomto kontexte do určitej miery za "strojené", keďže nejde hlbšie do analyzovania fundamentálnych ekonomických aspektov, kľúčových pre samotné prijatie programu. Súd na jednej strane pomerne podrobne uvádza ciele v oblasti inflácie
38)
alebo časové limity pre jeho uplatňovanie,
39)
avšak v bode 92 uvádza nasledovné: "
Napokon treba zdôrazniť, že vzhľadom na skutočnosti obsiahnuté v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, a
vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má Európsky systém centrálnych bánk ("ESCB")
, nie je zjavné, že by program nákupu štátnych dlhopisov, ktorý by bol obmedzenejší aj pokiaľ ide o jeho objem, ako aj jeho trvanie, mohol rovnako účinne a rýchlo ako PSPP zabezpečiť taký vývoj inflácie, o aký sa snaží ESCB v záujme dosiahnutia hlavného cieľa menovej politiky stanoveného autormi Zmlúv."V tejto súvislosti možno ešte uviesť jednu špecifickú výhradu sťažovateľov, ktorá bola založená na tom, že ECB sa vystavila riziku straty, čo spôsobilo nežiaduce vedľajšie účinky. ECB je centrálna banka a jej cieľom nie je produkovať zisk, ale zabezpečiť dodržiavanie monetárnych cieľov. Samotné riziko stratyje v tomto kontexte primerané
40)
a ako uviedol Všeobecný súd v prípade T-79/13
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Justičná revue 12/2021
