Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Princíp demokratickej podmienenosti členstva a jeho uplatňovanie a sankcionovanie v EÚ (k 20. výročiu vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie)
KLUČKA, J.: Princíp demokratickej podmienenosti členstva a jeho uplatňovanie a sankcionovanie v EÚ (k 20. výročiu vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie). Právny obzor, 107, 2024, č. 6, s. 557 – 573.**
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.6.01
The principle of democratic conditionality of membership and its application and sanctioning in the EU (On the 20th anniversary of the accession of the Slovak Republic to the European Union). The introductory part provides a brief overview of the place and features of democratic rules in selected international organizations as well as the characteristics of their sanctioning mechanism. A substantial part of the article is devoted to the European Union and the access conditions for the states of Central and Eastern Europe as well as human rights clauses in the free trade and association agreement of the EU with third countries. Special attention is paid to EU sanctions regimes and their characteristics and effectiveness. The EU sanctions mechanism is regulated in Art. 7 TEU and its goal is to protect the fundamental values on which the EU is founded (Art. 2 TEU). Paragraphs 2 and 3 of Article 7 regulate EU sanctioning mechanism involving the decision of the European Council on the existence of a serious or persistent violation of the values from Article 2 and paragraph 3 involves the decision of the Council to suspend certain rights of member state arising from the application of treaties including the voting right of member state at Council meetings. Since this sanctions system proved to be unsuccessful, the EU looked for a different and more effective sanctions system to protect its fundamental values. The result of its activity represents Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget of December 2020. This regulation regulates the horizontal "conditionality mechanism", which makes the acquisition of funds from the Union budget conditional on compliance with the principles of the rule of law by the member states. On December 16, 2022, the Commission decided that Hungary has blocked access to three cohesion funds in the amount of EUR 6.3 billion, and this state of affairs will last until it adopts sufficient legislative and other measures to ensure proper handling of EU funds. The EU treaty practice to date confirms that it strives for human rights also by third (non-member) states. Since the beginning of the 90s, clauses referred to as democratic or clauses on human rights have been gradually inserted within association treaties or treaties of free trade with third subjects. Within such treaties, they are usually characterized as essential elements representing the basis of the EU's external relations with third parties. In the event of their serious violation, they provide the contracting parties with the right to partially or completely terminate such treaty (non-execution clause). The practice however confirms that their application with developing countries, is selective and relatively rare.
Key words: democratic rules and their enforcing mechanism in regional organization,Copenhagen conditions for the admission of candidate states, human rights clauses within the EU treaties with non-member states, EU sanction, Article 7 of the TEU, general regime of conditionality in the EU regulation 2020/2029
1. Demokracia v zakladajúcich aktoch medzinárodných organizácií a ako podmienka ich členstva
Na rozdiel od Charty OSN viaceré zakladajúce akty medzinárodných organizácií vznikajúce po druhej svetovej vojne spomínajú demokraciu a jej význam v kontexte svojich právomocí. Prvou z nich je Ústava UNESCO z novembra 1945, ktorá v preambule uvádza:
"Veľká a hrozná vojna, ktorá sa práve skončila, bola možná v dôsledku popretia demokratických princípov dôstojnosti, rovnosti a vzájomnej úcty ľudí, namiesto ktorých sa šírili doktríny o nerovnosti ľudí a rás prostredníctvom nevedomosti a predsudkov."
Aj Charta OAS (1948) zdôrazňuje, že reprezentatívna demokracia tvorí nevyhnutnú podmienku stability, mieru a regionálneho rozvoja. Kartagenský protokol doplňujúci Chartu OAS (1992) vyhlasuje, že reprezentatívna demokracia by mala byť základom politickej organizácie štátov západnej pologule. Myšlienka opätovného potvrdenia úlohy demokracie ako prostriedku na udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti sa však začala zdôrazňovať až neskôr ako argument na posilnenie programov podpory demokracie.Ďalším dokumentom zdôrazňujúcim význam demokracie a jej vzťahu k ľudským právam sa stala Všeobecná deklarácia ľudských práv z roku 1948, čl. 29 ods. 2, ktorá uvádza, že
"vo výkone svojich práv a slobôd je každý podrobený iba takým obmedzeniam, ktoré stanoví zákon a ktoré slúžia výhradne na zabezpečenie náležitého uznávania a zachovávania práv a slobôd iných, ako aj na uspokojenie spravodlivých požiadaviek morálky, verejného poriadku a všeobecného blaha v demokratickej spoločnosti".
V tomto kontexte demokracia plní úlohu procesu,
"bez ktorého by obmedzenia ľudských práv podliehali len uváženiu štátnych autorít a otvárali možnosť ich svojvoľnému postupu".
1)
V druhej polovici 40. rokov minulého storočia sa demokracia spomína v Štatúte Rady Európy (1949), v ktorého zmysle jej členské štáty potvrdzujú svoju oddanosť duchovným a morálnym hodnotám, ktoré sú spoločným dedičstvom ich národov a pôvodným zdrojom zásad slobody jednotlivca, politickej slobody a právneho štátu, na ktorých je založená každá skutočná demokracia. Jeho čl. 3 potvrdzuje záväzky členských štátov akceptovať princípy
rule of law
a zabezpečiť plné využívanie ľudských práv a základných slobôd všetkým, ktorí sú pod ich jurisdikciou.Demokracia tvorí aj podmienku členstva v NATO, pretože každý žiadateľ musí preukázať, že vystupuje v mene fungujúceho demokratického politického systému založeného na trhovej ekonomike, ako aj v OBSE, v rámci ktorej účastnícke štáty súhlasia s upevňovaním a posilňovaním demokracie ako jediným systémom vlády spoločným pre naše národy.
Možno uviesť, že povojnové zakladajúce dokumenty viacerých medzinárodných organizácií považovali demokraciu za nevyhnutnú podmienku stability, mieru a rozvoja a záštitu voči vojne a tiež ako prostriedok na stanovenie legitímnych obmedzení ľudských práv svojich členov. Počas studenej vojny však termín a koncept demokracie stráca kontakt s medzinárodným právom a je používaný predovšetkým na politické a ideologické účely, takže k jeho "revitalizácií" v kontexte medzinárodného práva dochádza až po skončení studenej vojny. Aj z obdobia po skončení studenej vojny možno zaznamenať medzinárodné dokumenty a zakladajúce akty viacerých medzinárodných organizácií zaoberajúce sa demokraciou. Pokiaľ ide o Európsku úniu, už Amsterdamská zmluva (1997)
2)
podčiarkuje, že EÚ je založená na princípoch slobody, demokracie, ľudských práv a základných slobôd a
rule of law
.Článok 2 Lisabonskej zmluvy (2007)
3)
stanovuje že
"je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi."
2. Európska únia a podmienky k jej pristúpeniu pre členské štáty strednej a východnej Európy
V Európskej únii (ďalej aj ako "EÚ") neboli po pomerne dlhé obdobie výslovne stanovené politické a ekonomické podmienky, ktoré by kandidáti na členstvo museli spĺňať. Dôvodom okrem iného bola skutočnosť, že dlhý čas boli kandidátmi na členstvo štáty západnej Európy s demokratickými politickými a ekonomickými štruktúrami, ktoré nevyžadovali prijatie osobitného kontrolného mechanizmu na posúdenie ich súladu s predmetom, účelom a základnými hodnotami EÚ. Princíp demokratickej podmienenosti členstva je tak úzko spätý s procesom postupného rozširovania EÚ predovšetkým o postkomunistické štáty strednej a východnej Európy, v ktorých aj po skončení studenej vojny naďalej pôsobilo deformované a neblahé dedičstvo zaniknutých autoritatívnych režimov.
4)
V dôsledku toho sa na vznik ich členstva v EÚ požadovalo splnenie politických a ekonomických reforiem, ktorých pokrok sa pravidelne monitoroval už počas tzv. predvstupovej fázy vzťahov s EÚ. V prípade týchto štátov (ďalej aj ako "CEE") tieto požiadali o členstvo v EÚ v priebehu roku 1995 a samotné členstvo nadobudli 2. mája 2014. K samotnému uplatneniu princípu podmienenosti členstva dochádza ako v predvstupovej
(pre accession)
, tak aj v prístupovej
(accession)
fáze rokovaní. K formulovaniu podmienok na členstvo v EÚ došlo v roku 1993 prostredníctvom
Kodanských kritérií
prijatých Európskou radou. Európska rada v nich uviedla že,
"kandidátske krajiny, ktoré si to želajú, sa stanú členmi Európskej únie. Pristúpenie sa uskutoční hneď, ako bude pridružená krajina schopná prevziať záväzky členstva tým, že splní požadované ekonomické a politické podmienky. Členstvo si vyžaduje, aby kandidátska krajina dosiahla stabilitu inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín, existenciu fungujúceho trhového hospodárstva, ako aj schopnosť vyrovnať sa s konkurenčným tlakom a trhovými silami v rámci Únie. Členstvo predpokladá schopnosť kandidáta prevziať záväzky vyplývajúce z členstva vrátane dodržiavania cieľov politickej, hospodárskej a menovej únie."
krajín strednej a východnej Európy predstavuje prejav úsilia EÚ vytvoriť v týchto krajinách nový právny poriadok reflektujúci základné demokratické hodnoty EÚ po skončení studenej vojny a v rámci procesu tzv. europeanizácie.
5)
Koncepcia podmienečného členstva6)
Odborná spisba však tiež poukazuje na to, že
"prístupová podmienenosť sa usiluje aj o stabilizáciu súčasných a ochranu budúcich integračných cieľov".
7)
Splnenie podmienok podmienečného členstva vyžadovalo prijatie nevyhnutných politických a ekonomických reforiem "podľa vzoru" členských štátov EÚ. Kodanské kritériá boli v r. 1995 doplnené o ďalšiu podmienku, podľa ktorej bola administratívna spôsobilosť plne uplatňovať
aquis communitaire
požadovaná ako ďalšia podmienka pristúpenia k EÚ.
8)
Prvé "postkodanské" pristúpenie nových kandidátov v r. 1995 potvrdilo, že nutnosť a rozsah praktického použitia kodanských kritérií zohľadňuje stupeň ich pripravenosti na členstvo v politickej a ekonomickej oblasti. V uvedenom roku pristúpili do EÚ Rakúsko, Švédsko a Fínsko, ktoré už disponovali vybudovanými demokratickými inštitúciami a rovnako spĺňali ekonomické kritériá v dôsledku svojho členstva v Európskej hospodárskej oblasti. Plnenie týchto kritérií v období pred prístupom nových štátov do EÚ Komisia priebežne sledovala a informovala o ňom vo svojich pravidelných ročných správach. Za pozornosť stojí aj Stanovisko (
Avis
) EÚ z r. 1997, v ktorom sa hodnotil nielen pokrok kandidátskych štátov pri plnení politických a ekonomických kritérií 10 kandidátskych štátov, ale aj ich schopnosti plniť politické a ekonomické podmienky. Išlo o prvý dokument, v ktorom sa aktívne uplatnil princíp podmienenosti voči skupine kandidátskych štátov na základe ich hodnotenia, v dôsledku čoho došlo k ich určitej diferenciácii. Z úspešnej skupiny bola z politických dôvodov vylúčená Slovenská republika (ako "čierna diera" Európy), hoci jej ekonomika bola hodnotená pomerne pozitívne, zatiaľ čo Bulharsko, Rumunsko, Litva a Lotyšsko nespĺňali ekonomické kritériá. Ďalšia oblasť, na ktorú sa v predvstupovom (tranzitívnom období) politika EÚ sústreďovala, bola korupcia, pretože jej úroveň v CEE štátoch bola mimoriadne vysoká a výrazne prekračovala limity tolerovateľné v demokratických štátoch. Cieľom tejto politiky bolo zlepšiť inštitucionálnu štruktúru orgánov pre boj s korupciou a prijať zodpovedajúcu legislatívnu úpravu. Uvedené sa týkalo hlavne Bulharska a Rumunska, ktoré z dôvodu nedostatočného úsilia v tejto oblasti pristúpili k EÚ až v roku 2007.2.1 Špecifiká postavenia štátov strednej a východnej Európy v období pred prístupom do EÚ
Princíp podmienenosti (podmieneného členstva) poskytol EÚ mimoriadne silný nástroj na stimulovanie reforiem pre krajiny CEE okrem iného tiež v dôsledku
asymetrických vzťahov
medzi EÚ a kandidátskymi krajinami. Zatiaľ čo EÚ disponovala mnohopočetnými benefitmi, ktoré mohla ponúknuť kandidátskym krajinám, napríklad v oblastiach ekonomickej a technickej pomoci a bezpečnosti, kandidátske krajiny nemali veľmi čo ponúknuť vzhľadom na svoje zaostalé a nevýkonné ekonomiky a malé trhy. Postavenie týchto krajín pri ovplyvňovaní prístupového procesu a stanovení jeho priorít bolo limitované tým, že boli výlučne prijímateľmi pravidiel EÚ, a nie ich autormi. Vplyv asymetrického vzťahu medzi EÚ s CEE krajinami sa prejavoval aj v tom, že EÚ mohla prekročiť formálny rámec prístupových podmienok používaný v prípadoch iných kandidátskych štátov, lebo široké znenie Kodanských kritérií poskytovalo EÚ v tomto smere značné možnosti. Kandidátske štáty rovnako nemali možnosť ovplyvniť tempo a rozsah prístupových rokovaní, prípadne sa rozhodnúť o svojej ďalšej neúčasti v nich (
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 6/2024
