Aktuální otázky přednostní aplikace komunitárního práva ve vztahu k Listině základních práv a Lisabonské smlouvě

Autor se v článku zaměřuje na problematiku přednosti komunitárního práva z pohledu České republiky a Lisabonské smlouvy. Otázka, na kterou se autor snaží nalézt odpověď, zní: "Jsou oprávněné obavy z přijetí Lisabonské smlouvy a Listiny základních svobod? Skutečně tyto dokumenty mohou vést k revizi národní legislativy?" Za účelem nalezení odpovědi je v článku nejprve analyzována zásada přednosti komunitárního práva, následně problematika ochrany základních práv a svobod v Evropské unii. Autor dochází k závěru, že Listina sice stanový nový standard ochrany základních svobod, tento se však uplatní pouze ve vztahu k činnostem v působnosti Evropské unie. Přezkum národní legislativy je proto i po vstupu v platnost shora uvedených dokumentů vyloučen. V článku je nastíněn též aktuální postoj českého Ústavního soudu k zásadě přednosti.

Cílem tohoto článku je podat obecný výklad o zásadě přednosti komunitárního práva a její souvislosti se základními právy a svobodami tak, jak jsou v právu ES/EU upraveny v současné době a srovnat je s případnými změnami poté, co vstoupí v platnosti tzv. Lisabonská smlouva pozměňující smlouvu o Evropské unii a smlouvu o založení Evropské unie (dále jen "Lisabonská smlouva"). Ověřována bude pravdivost výchozí teze, že vstup Listiny (Charty) základních svobod omezí suverenitu členských států a povede k možnosti přezkumu jejich starší legislativy přímo institucemi ES/EU z důvodu jejich možného konfliktu s právní úpravou základních lidských práv a svobod garantovaných Listinou.

Česká republika tím, že se dne 1. května 2004 stala členským státem Evropských společenství (dále též "Společenství"), zásadním způsobem ovlivnila strukturu právního řádu platného na svém území. Vedle vnitrostátního práva zde začalo platit i právo Evropských společenství. Oba právní systémy tvoří součást jednoho právního řádu platného a aplikovatelného v České republice. Významná je v této souvislosti skutečnost, že

Paralelní existence dvou právních systémů s sebou přináší možnost vzniku problémů ve sféře aplikace práva. Již od založení Společenství více či méně často docházelo k situacím, kdy na jednu a tutéž právní otázku dopadaly normy obou právních systémů s tím, že právní řešení nabízené komunitárním právem bylo odlišné od vnitrostátního právního řešení. Smlouvy zakládající jednotlivá Společenství tento "střet" přitom nijak neřešily. Pravidla ovládající vzájemný poměr obou systémů, tedy práva vnitrostátního (nyní i českého) a komunitárního byla formulována až následně po vzniku Společenství v judikatuře Evropského soudního dvora.¹⁾

Nabízí se otázka, proč Smlouvy zakládající jednotlivá Společenství problematiky možného střetu vnitrostátního a komunitárního práva neupravují. Důvodů je patrně více. Nejsem toho názoru, že by možnost vzniku kolize nebyla v době uzavírání zakládacích smluv předvídána. Zřejmě byl předpokládán postup obvyklý pro střet "obyčejné" bezprostředně použitelné mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva, tedy řešení stanovené vnitrostátním právem.

Střet mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva ve své podstatě není ničím neobvyklým²⁾ a vnitrostátní právní řády zpravidla obsahují způsoby řešení tohoto problému.³⁾ Jen s ohledem na povahu a obsah běžných mezinárodních smluv k těmto střetům často nedochází. Mezinárodní smlouvy typicky váží pouze své smluvní státy a jim ukládají povinnosti či přiznávají práva. Jejich působení na jednotlivce je výjimečné, ke kolizím proto často nedochází. Smlouvy o založení Evropského společenství jsou v tomto ohledu jiné. Obsahují řadu ustanovení, které se přímo dotýkají nejenom členských států, ale i jednotlivců a to v otázkách jejich každodenního života. Možný střet s vnitrostátní právní úpravou je proto pravděpodobnější.

Není vyloučeno, že absence výslovné právní úpravy ve Smlouvě o založení ES mohla být záměrná. Explicitní řešení - tak typické pro federace - patrně nebylo pro některé zakládající státy politicky přijatelné.⁴⁾ Cílem vzniku Společenství nebylo vytvořit federativní strukturu, ale založit silnou mezinárodní organizaci.

Evropská unie je často srovnávána se Spojenými státy americkými. Státy americké unie řeší otázku střetu federálního a státního práva přímo ve federální ústavě. Ustanovení čl. VI odst. 2 americké ústavy stanoví jednoznačný primát⁵⁾ federálního práva. Spojené státy americké však vznikaly v odlišných historických podmínkách jako stát a především jako politická unie. Evropská společenství mají naproti tomu své těžiště v integraci ekonomické.

Mlčením o této problematice byly vytvořeny podmínky pro budoucí přijetí vhodného řešení Evropským soudním dvorem v rámci jeho pravomocí při výkladu komunitárního práva. V několika rozhodnutích Evropského soudního dvora byla formulována zásada přednosti komunitárního práva před vnitrostátním právem. Stalo se tak již na počátku 60. let XX. století, tedy záhy po vzniku Společenství.

Problém střetu komunitárního a vnitrostátního práva tak byl vyřešen přímo Společenstvím a nikoliv členskými státy, což umožnilo přijmout řešení mnohem ambicióznější, než by kdy mohlo být to obsažené ve Smlouvě o založení ES. Zakládací smlouvy totiž byly sjednávány politiky, kteří byli politicky odpovědni svým voličům. U soudců Evropského soudního dvora tento druh sebereflexe chybí, mohou se proto rozhodovat nezávisleji a tím i odvážněji.

Zásadě přednosti se nelze dále věnovat bez pochopení povahy a podstaty komunitárního práva. Nejedná se o nové téma, naopak, v české literatuře mu již byla věnována pozornost. Zaměřím se proto pouze na nejdůležitější charakteristiky komunitárního práva.⁶⁾

Podmínky pro formulaci zásady přednosti si Evropský soudní dvůr vytvořil ve známém rozsudku Van Gend en Loos.⁷⁾ V něm Evropský soudní dvůr konstatoval, že právní řád Společenství představuje nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch státy omezily, byť ve vymezených oblastech, svá suverénní práva a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale rovněž jejich příslušníci. Evropský soudní dvůr dále vyslovil názor, že právo Společenství je nezávislé na zákonodárství členských států a ukládá jednotlivcům nejen povinnosti, ale je rovněž určeno k vytváření jejich práv.

Shora uvedená myšlenka byla dále rozvedena v rozhodnutí COSTA vs. E.N.E.L.,⁸⁾ kde Evropský soudní dvůr rozhodl, že na rozdíl od jiných běžných mezinárodních smluv Smlouva ES zavedla , který se stal součástí právních systémů členských států od vstupu Smlouvy ES v platnost a který je pro jejich soudy závazný.

Jinak řečeno, dle Evropského soudního dvora si Toto právo se vyznačuje nadstátní povahou a je bezprostředně závazné nejenom vůči orgánům ES/EU a členským státům ES/ EU, ale i vůči jednotlivcům. Interpretace a aplikace tohoto práva má být prováděna vždy tak, aby byla zajištěna jeho plná efektivní účinnost (effet utile). Toho je dosahováno mimo jiné prostřednictvím dvou hlavních zásad aplikace komunitárního práva - zásady přímého účinku a

Zásada přednosti komunitárního práva⁹⁾ před právem vnitrostátním byla poprvé explicitně formulována v již zmiňovaném rozhodnutí Costa vs. E.N.E.L. Dle argumentace Evropského soudního dvora v tomto rozsudku je důsledkem začlenění komunitárního práva do právního řádu platného na území každého státu skutečnost, že členské státy nemohou proti právnímu řádu jimi přijatému na základě vzájemnosti s úspěchem uplatnit pozdější jednostranné opatření. Aplikace práva Společenství se totiž nemůže stát od státu lišit v závislosti na pozdějších vnitrostátních právních předpisech, aniž by bylo ohroženo dosažení cílů Smlouvy ES nebo způsobena diskriminace.

Dle Evropského soudního dvora by závazky dohodnuté ve Smlouvě ES nebyly bezpodmínečné, ale pouze eventuální, pokud by mohly být zpochybněny pozdějšími legislativními akty signatářů. ¹⁰⁾

Shora nastíněné vymezení zásady přednosti je logické a z pohledu Společenství opodstatněné. Jeho revolučnost spočívá v tom, že zcela opomíjí vnitrostátní právo členských států a jeho úpravu dané problematiky. Jde o to, že Smlouva ES je formálně vzato mezinárodní smlouvou. Otázku zda a s jakým účinkem mají mezinárodní smlouvy působit ve vnitrostátním prostředí, tradičně řeší vnitrostátní právo samo. Je to jeden z projevů suverenity státu. Řešení se zpravidla pohybují mezi dvěma extrémy. Tím prvním je monistický přístup, který vnitrostátní právo otevírá mezinárodnímu právu veřejnému. Druhým extrémem je odmítání vnitrostátních účinků mezinárodního práva veřejného charakteristické pro dualistický přístup k němu.

V případě dualistického přístupu otázku přednosti řešit nemusíme, neboť ke konfliktům při aplikaci nemůže dojít, a to proto, že působení mezinárodní smlouvy na jednotlivce je vyloučeno. V případě monistického přístupu však může nastat situace, kdy se vnitrostátní právní úprava aplikovatelná na určitou situaci liší od právní úpravy stanovené bezprostředně použitelnou mezinárodní smlouvou. V takovém případě zpravidla vnitrostátní právní úpravy připouštějí přednostní aplikaci mezinárodních smluv před vnitrostátními zákony. Právní předpisy nejvyšší právní síly, jako např. ústava, však musí být aplikovány vždy.

Monistický přístup k mezinárodnímu právu veřejnému lze dobře demonstrovat na české ústavě. V podmínkách českého právního řádu mají mezinárodní smlouvy přednost před zákonem, nikoliv ale před ústavou a ústavními zákony. Legislativní zakotvení tohoto přístupu k mezinárodnímu právu veřejnému a jeho pramenům nalezneme v čl. 10 ústavy, tedy ve vnitrostátním právním aktu, který stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí českého právního řádu. V situacích, kdy mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než se má dle české ústavy použít příslušná mezinárodní smlouva.¹¹⁾

Z pohledu České republiky (resp. členského státu obecně) je logické, aby se přednost Smlouvy o založení ES a potažmo celého komunitárního práva uplatňovala na základě pravidel daných ústavou. Toto řešení má však z pohledu Společenství své slabiny. Může totiž vést k narušení jednotné aplikace komunitárního práva v členských státech Evropského společenství.

Zásada přednostní aplikace práva Společenství stanovená přímo komunitárním právem je důsledkem jeho autonomní a nadstátní povahy. Smlouva o založení Evropského společenství formálně zůstává mezinárodní smlouvou uzavřenou členskými státy ES/ EU. Jako taková může být přijímána či měněna pouze procesy, které stanoví vnitrostátní právo toho kterého členského státu. Otázka její aplikace, jakož i aplikace aktů přijatých na jejím základě, se řídí nikoliv právem příslušného členského státu, ale právem komunitárním.

Smlouva o založení ES byla přijata na základě pravidel obsažených v Ústavě České republiky. Z pohledu členského státu je proto plně pochopitelný zájem, aby přednostní aplikace komunitárního práva přicházela v úvahu pouze před vnitrostátními právními předpisy nižší právní síly,