Analógia v správnom trestaní a judikatúra Najvyššieho súdu Slovenskej republiky

There is neither a unified catalogue of administrative sanctions nor a unified code of their application in the Slovak legal system. While the non-existence of such a catalogue is understandable, considering the multitude of areas regulated by administrative law, the absence of a code of application cannot be similarly justified. The Supreme Court of the Slovak Republic attempts to overcome this problem through analogous application of criminal law institutes also on the process of imposing administrative sanctions -that is on situations for which these institutions weren't conceived. This article analyses conditions under which the analogy in the area of administrative sanctioning should be allowed and warns of the risks involved in the flat imposition of criminal law procedures in the sphere of administrative sanctions.

Rozhodovanie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len "NS SR") vo veciach správneho trestania sa v súčasnosti nesie v znamení analogickej aplikácie trestnoprávnych inštitútov v prípadoch, v ktorých nie je príslušná právna úprava podľa súdu dostatočná. Táto nedostatočnosť sa, samozrejme, najčastejšie prejavuje v skutkovo a procesne zložitejších situáciách, ktoré nezvyknú byť adresne riešené v jednotlivých predpisoch správneho práva. Najmä vo veciach preskúmavania sankčných rozhodnutí Rady pre vysielanie a retransmisiu¹⁾ je judikatúra NS SR ohľadom použitia analógie v správnom trestaní mimoriadne bohatá, čo vychádza najmä z charakteru činnosti, ktorá spadá pod dohľad tohto regulačného orgánu. Poskytovanie mediálnych služieb je kontinuálna aktivita, ktorá produkuje pomerne veľké množstvo správnych deliktov páchaných opakovane tými istými subjektmi. Skutkové a časové okolnosti týchto deliktov preto často testujú limity nielen právnej úpravy správneho trestania pre túto oblasť (tá je minimálna), ale aj súčasných doktrinálnych náhľadov na správne trestanie ako také. Závery vyplývajúce z judikatúry NS SR v týchto veciach sa však svojou platnosťou neobmedzujú iba na oblasť regulácie elektronických médií, ale budú mať určite výrazný vplyv aj na spôsob ukladania administratívnoprávnych sankcií v ďalších oblastiach správneho práva.

Prvá časť textu rozoberá základné otázky súvisiace s účelom analógie v aplikácii práva a podmienkami jej použitia v správnom trestaní. V druhej časti je prezentovaný kritický pohľad na súčasný vývoj používania analógie v oblasti správneho trestania v judikatúre NS SR.

Argumentácia prostredníctvom analógie je jednou z radu všeobecne akceptovaných metód riešenia právnych otázok, na ktoré právny poriadok neposkytuje (aspoň z pohľadu interpreta) uspokojivé riešenie. Ide teda o prípady, keď interpret identifikuje tzv. medzeru v právnom poriadku. Tá môže spočívať v tom, že zákonodarca opomenul upraviť riešenie konkrétnej právnej situácie, aj keď príslušná časť právneho poriadku si takúto úpravu vyžaduje (tzv. pravá, normatívna medzera), alebo neupravil takú právnu situáciu, ktorú, z pohľadu hodnotového nastavenia právneho poriadku a úpravy podobných právnych situácií, podľa interpreta upraviť mal (tzv. nepravá, axiologická medzera).²⁾

Analógia v právnom význame spočíva v aplikácii právnej normy, ktorá sa na danú skutkovú situáciu priamo nevzťahuje, reguluje však inú skutkovo podobnú situáciu. Napríklad: právny poriadok obsahuje normu N, ktorá stanovuje, že keď nastane situácia A, má byť X. Normu, ktorá by hovorila, čo má byť, ak nastane situácia B, už neobsahuje. Z pohľadu interpreta však medzi situáciami A a B existuje dostatočne relevantná podobnosť, aby aj s prípadom B právny poriadok spájal následok X. Preto je nutné normu N aplikovať aj na situáciu B. Postup od A/B k X je otázkou klasického právneho sylogizmu, teda subsumovania konkrétnej situácie pod hypotézu danej právnej normy. Čo je špecifické pre argument analógiou, je nutnosť preukázať právne relevantnú podobnosť medzi situáciou A a situáciou B.

Z uvedeného vyplýva, že analógia v práve, na rozdiel od iných špeciálnych foriem právnej argumentácie, nie je len interpretačnou metódou (ako napr. reštriktívny/extenzívny, teleologický, systémový výklad, atď.) alebo argumentačnou formou (ako napr. ), ale priamo metódou dotvárania práva.³⁾,⁴⁾

Tradične sa v rámci argumentácie analógiou rozoznávajú jej dva druhy: pokiaľ sa prostredníctvom analógie aplikuje ustanovenie konkrétneho právneho predpisu, hovoríme o analógii zákona (); ak sa aplikuje právna zásada imanentne obsiahnutá v právnom poriadku či v jeho časti, ide o tzv. analógiu práva (). Neexistuje úplná zhoda v tom, či je analógiou v pravom zmysle slova.⁵⁾ Pri analógii práva nedochádza k analogickému aplikovaniu ustanovení právneho poriadku, ale skôr k vyvažovaniu právnych princípov vzťahujúcich sa na danú, právnymi predpismi neupravenú situáciu.⁶⁾ Rovnaký myšlienkový postup bude súčasťou preukazovania relevantnej podobnosti medzi, v nadväznosti na príklad použitý vyššie, situáciami Aa B pri , a teda potrebnosti aplikácie normy N aj na situáciu B. Na druhej strane, vyvažovanie princípov je prítomné v omnoho širšej škále metodologických právnych postupov a v zásade predchádza aplikácii každej špeciálnej formy právnej argumentácie (reštriktívny/extenzívny výklad, ).

Riešenie právnych otázok prostredníctvom analógie má stabilné zastúpenie v právnej metodológii kontinentálnej aj anglosaskej právnej tradície. V rámci kontinentálneho právneho systému našla svoje explicitné vyjadrenie už vo francúzskom Code Civile z roku 1804 v rámci zákazu denegatio iustitiae a anglo-americkému precedentálnemu právnemu systému je rozhodovanie prostredníctvom analógie prirodzene vlastné.⁷⁾

Všeobecná akceptácia analógie ako legitímnej metódy aplikácie práva sa však v našom právnom prostredí týkala vždy iba súkromnoprávnych odvetví. V oblastiach právneho poriadku, ktoré sa tradične spájali s verejným právom, mala právna doktrína na použitie analógie viac ako rezervovaný postoj. Najmä v dôsledku výrazného nárastu objemu predpisov verejného práva po roku 1989 sa však od pôvodného doktrinálneho záveru, že vo verejnoprávnej oblasti je analógia neprípustná, postupne upúšťalo a dnes sa vo všeobecnosti akceptuje v oblasti procesného práva, ale bezvýhradne sa už nevylučuje ani v prípade hmotnoprávnych noriem, nikdy však v neprospech účastníka konania.⁸⁾

Analógia ako dotváranie práva prirodzene naráža na problém kompetenčného deficitu orgánov aplikácie práva v rámci tradičného trojdelenia moci v demokratickom zriadení. Keďže orgány tohto typu nemajú automaticky normotvorné právomoci, na dotváranie právneho poriadku, či už prostredníctvom analógie, alebo inak, potrebujú právny (ústavný/zákonný) podklad. V súkromnom práve sú takýmto podkladom napríklad ustanovenia Občianskeho zákonníka (§ 491, § 853 OZ), ktoré na použitie analógie výslovne odkazujú. Pre oblasť verejného práva však ustanovenia, ktoré by umožňovali štátnym orgánom používať analógiu, chýbajú. Ústava SR v článku 2 ods. 2 zároveň explicitne prikazuje všetkým štátnym orgánom "konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon". Priestor na dotváranie práva štátnymi orgánmi by tak z tohto pohľadu existovať nemal.

Niektorí autori otvorene priznávajú, že nevedia, kde by sa mal hľadať normatívny základ použitia analógie vo verejnom práve.⁹⁾ Iní uznávajú, že jej úplný zákaz pre oblasť verejného práva by bol jednoducho veľmi nepraktický a jej zakotvenie hľadajú v extenzívnom chápaní slovných spojení ako "medze ústavy" či "medze zákona". Teda, že nielen explicitne vyjadrené ustanovenia ústavy, ale aj jej hodnotové základy a princípy, na ktorých sú jej jednotlivé články založené, sú podkladom aplikácie práva. Do takéhoto rámca je potom nutné zahrnúť tiež analógiu v (aj verejnom) práve.¹⁰⁾ Ďalší autori zas odmietajú uznať praktickosť ako relevantné kritérium a celkovo sa k aplikácii práva prostredníctvom analógie v rámci odvetví tradične označovaných za verejnoprávne stavajú naďalej veľmi zdržanlivo.¹¹⁾

K ústavnoprávnemu základu použitia analógie sa v našom právnom priestore nevyjadrujú ani súdy v rozsudkoch, ktoré sa otázkou aplikácie analógie zaoberajú, resp. ju priamo vyžadujú či prikazujú; a to ani súdy ústavné.¹²⁾

Faktom v každom prípade ostáva, že analógia sa v jednotlivých odvetviach verejného práva používa, a to tak v rámci aplikácie ustanovení procesnej, ako aj hmotnoprávnej povahy. Základ a podmienky použitia analógie vo všetkých právnych oblastiach tak bude potrebné hľadať vo všeobecných právnych princípoch a ich vzájomnom vyvažovaní. Princíp spravodlivosti (v obdobných prípadoch rovnako) stojí na strane použitia analógi