Najvyšší správny súd jako "new kid on the block": komparativní pohled s českým Nejvyšším správním soudem

CHVOJKA, Š.: Najvyšší správny súd jako „new kid on the block“: komparativní pohled s českým Nejvyšším správním soudem.* Právny obzor, 107, 2024, č. 2, s. 170 – 191.

https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.2.06

Supreme Administrative Court as the “new kid on the block”: comparison with Czech Supreme Administrative Court. The paper presents the newly established Supreme Administrative Court of the Slovak Republic in comparison with its older counterpart in the Czech Republic by assessing the preference for a private or a public role. The paper begins by assessing the first instance agenda that both courts deal with. Thematically, the courts deal with the same agenda, but the difference lies in the scope of the agenda. The Slovak court’s jurisdiction to review local elections is more demanding due to the fragmentation of electoral districts. Moreover, it also has more disciplinary proceedings. This contributes to a higher workload for judges with a non-review agenda. An analysis of the procedural regulation of cassation complaint (an remedy against a decision of a lower administrative court) shows that the workload of the Slovak (and also the Czech, despite the existence of partial inadmissibility) court is subject to external influences, as the possibility of filing a cassation complaint is broad and the court has to decide on each of them on the merits, provided that the very basic formal requirements are met. Although its current caseload is manageable, this may not always be the case, as it is impossible for the court to control the number of cases that come before it and are decided.

Key words: Supreme Administrative Court, Slovakia, Czech Republic, cassation complaint, private and public role

Úvod

V honbě za zefektivněním a zkvalitněním slovenské justice spojené se snahou získat důvěru občanů v justiční systém prošlo slovenské správní soudnictví výraznou reformou.

1)

Jedna z největších změn je vznik odděleného vrcholu správního soudnictví - Nejvyššího správního soudu SR. Nová úprava přitom stojí na základech československé správní justice a je inspirována českým Nejvyšším správním soudem.

2)

Příspěvek je analýzou procesního rámce Nejvyššího správního soudu SR s důrazem na zhodnocení jeho otevřenosti a hrozby přehlcení. Zároveň jej na základě inspirace a blízké historie Slovenska a Česka srovnávám s Nejvyšším správním soudem ČR a zamýšlím se nad otázkou, jaká budoucnost čeká slovenský vrchol správních soudů. V případě hodnocení kasační agendy je zajímavé, že na základě v mnoha ohledech podobných procesních předpisů dostáváme velmi odlišné výsledky.

Oba soudy projednávají jak opravné prostředky, tak v některých případech vedou i řízení jako soudy první instance. Článek se po institucionálním představení postupně věnuje oběma těmto agendám.

Při hodnocení a srovnávání vycházím z teorie o individuální a celospolečenské roli nejvyšších soudů.

3)

Analýza převažující role u konkrétního soudu vychází ze dvou druhů kritérií - šíře práva účastníka podat návrh (filtr

at the door

) a šíře povinnosti soudu o něm meritorně rozhodnout (filtr

after the entrance

).

4)

cíle jednotlivých rolí se totiž promítají do nastavení těchto kritérií v procesním rámci.

Do prvního okruhu kritérií řadíme nepřípustnost návrhu, omezení namítatelných otázek

5)

, ale i různé "měkké filtry", které mohou ovlivnit motivaci účastníka řízení návrh podávat (výše soudního poplatku,

6)

nepřiznání odkladného účinku ze zákona,

7)

povinné zastoupení právním profesionálem

8)

). Jejich nastavení určuje, kolik věcí se k nejvyšší instanci vůbec může dostat. Druhý druh kritérií se pak dotýká otázky existence různých filtrů,

9)

které soudu umožňují jednodušším procesním způsobem se zbavovat "nedůležitých" věcí a věnovat dostupné prostředky "důležitým" věcem. Pro účely tohoto článku postačí uvést, že zakotvení takové filtru má smysl pouze u celospolečensky zaměřených nejvyšších soudů, jelikož ty preferující individuální zájmy potřebují mít pro zajištění individuální spravedlnosti možnost široké nápravy pochybení.

10)

Článek má dvě hlavní části. V první jsou krátce oba zkoumané soudy představeny z pohledu jejich vzniku a institucionálního zázemí. Následně, v části druhé článku, nejdříve analyzuji a porovnávám právo podat návrh a povinnost o něm meritorně rozhodnout v prvostupňové agendě řešené těmito vrcholnými soudy a následně provádím totéž u řízení o opravných prostředcích. Článek se na příslušných místech zmiňuje i o nejnovějším návrhu novely upravující mj. procesní rámec Nejvyššího správního soudu ČR.

11)

1. Nejvyšší správní soudy slovenské a české

Pro lepší zasazení do kontextu v této části stručně popíšu vznik a institucionální zázemí obou soudů.

Nejvyšší správní soud SR vznikl na začátku roku 2021 a v srpnu téhož roku převzal od správního kolegia Nejvyššího soudu SR agendu přezkumu rozhodnutí nižších správních soudů.

12)

Kromě toho dostal do vínku také agendu kárnou

13)

a volební. Jeho činnost zatím v červnu 2023 vykonává 23 soudců a soudkyň, přičemž by jich mělo být až 30.

14)

Každý z nich má nárok na jednoho asistenta či asistentku,

15)

nicméně většina soudců a soudkyň má již dva.

16)

Soud rozhoduje jednak v původní jurisdikci v případech stanovených zákonem a jednak o kasačních stížnostech, prostřednictvím kterých má dbát na jednotný výklad a jednotnou aplikaci právních předpisů. Mimo to má k naplnění tohoto účelu k dispozici navíc pravomoc vydávat stanoviska a rozhodnutí zásadního významu.

17)

V porovnání s tím byl vznik Nejvyššího správního soudu ČR o něco živelnější, ačkoliv se o něm Ústava ČR zmiňuje již od svého přijetí v roce 1993. Jakkoli již v té době existovaly náznaky, že potřebné předpisy budou schváleny v roce 1994,

18)

k jeho vzniku došlo až v roce 2003 po ingerenci Ústavního soudu ČR zrušujícího tehdejší právní úpravu pro přezkum správních rozhodnutí.

19)

Ta byla totiž nahrazena novou procesní úpravou správního soudnictví, která dala vzniknout i Nejvyššímu správnímu soudu ČR. K červnu 2023 působilo na tomto soudě celkem 33 stálých soudců a soudkyň, a předseda Karel Šimka počítá s dalším personálním posílením.

20)

Každý ze soudců a soudkyň má nárok alespoň na jednoho asistenta či asistentku.

21)

Dlouhodobým standardem jsou dva, přičemž nyní se postupně navyšují stavy o třetí.

22)

Zákonem definovaná role soudu se oproti slovenskému liší pouze v použitých obratech, které ovšem znamenají ve výsledku to stejné.

23)

Oba soudy rozhodují o opravných prostředcích, prostřednictvím kterých mají hlídat a sjednocovat rozhodovací činnost nižších správních soudů a v dalších zákonem definovaných věcech. Výjimkou je možnost Nejvyššího správního soudu ČR vydat zásadní usnesení, kterou pro upřednostnění sjednocující činnosti rozšířeného senátu

24)

ale fakticky nevyužívá.

25)

2. Nejvyšší správní soudy slovenské a české jako prvostupňové soudy

Oba nejvyšší správní soudy někdy rozhodují případy jako prvostupňové soudy. V této kompetenci:

 

Ze srovnání obou soudů je zřejmé, že některou prvostupňovou agendu sdílí (otázky politických stran či procesní věci). Dají se ovšem identifikovat dva okruhy rozdílů.

Jeden okruh rozdílů vyplývajících z tabulky lze zařadit pod specifika národních právních řádů - např. na Slovensku se činnost politických stran nepozastavuje a český právní řád nemá zvláštní úpravu pro přezkum rozhodnutí bezpečnostních úřadů.

36)

Druhý okruh rozdílů pak obsahuje rozdíly způsobené jinou příslušností soudů. Nejznatelnějším rozdílem je rozsah volební agendy. Na Slovensku patří přezkum "celostátních" voleb Ústavnímu soudu SR,

37)

v Česku je řeší Nejvyšší správní soud ČR. Ten pak, na rozdíl od svého slovenského protějšku, neřeší komunální volby. Další rozdíly v prvostupňové pravomoci u nejvyšších správních soudů jsou v oblasti kompetenční (v ČR speciální těleso

38)

a disciplinární (odpovědnost notářů řeší v ČR notářská komora

39)

). Pravomoc českého Nejvyššího správního soudu přezkoumávat pandemická opatření, jejíž obdobu na Slovensku nenajdeme, je nyní již pomalu vyprázdněná, neboť právní úprava pro jejich vydávání pozbyla platnosti

40)

a soud tak pouze vyřizuje již podané návrhy.

Nejpočetnější agendou u obou soudů bude agenda volební, disciplinární a procesní. Nad prvními dvěma jmenovanými se zastavím blíže, procesní věci nechám pro jejich podobnost stranou.

Hned první zajímavé srovnání je u volební agendy v rozsahu. Neplatí ovšem jednoduchá úvaha, že jelikož slovenský Nejvyšší správní soud přezkoumává pouze jeden typ voleb, bude jeho volební agenda méně početná a lehčí. Fakticky se totiž jeho pravomoc vztahuje na přezkum voleb do orgánů 8 krajů a 2883 obcí.

41)

V každém volebním okrsku přitom mohou vznikat odlišné problémy vyžadující individuální přezkum

42)

a mnohdy i rozsáhlá dokazování

43)

a s ohledem na to, že každý okrsek vytváří volené funkce, i drobná porušení zákona mohou mít vliv na výsledek. Oproti tomu při přezkumu "celostátních" voleb u Nejvyššího správního soudu ČR musí namítaná intenzita porušení být vyšší, aby spustila věcný přezkum voleb. Pár nesprávně spočítaných hlasů v jedné volební urně totiž pro volbu prezidenta

44)

neznamenají tolik jako pro volbu místního zastupitelstva. Lze proto přivítat slovenskou úpravu omezující aktivní legitimaci

45)

a vyžadující povinné zastoupení,

46)

což může Nejvyšší správní soud SR uchránit od volebního

fillibusteringu

, který se v Česku stává normou.

47)

Nicméně filtr pro výběr meritorně rozhodovaných věcí v podobě nutnosti zpochybnění výsledků (a nikoliv pouze namítnutí nezákonnosti)

48)

voleb není s ohledem na popsanou roztříštěnost volebních okrsků příliš účinný.

Disciplinární agenda je specifická, neboť svojí podstatou je blíže trestnímu nežli správnímu právu a existuje zvláštní procesní úprava.

49)

Na tomto místě postačí konstatovat, že s ohledem na aplikaci trestních předpisů v tomto řízení jde o procesně náročnou agendu. Oba nejvyšší správní soudy nařizují ústní jednání a provádějí dokazování, což jednak vyžaduje množství času a jednak se jedná o instituty těmto soudům netradiční.

U Nejvyššího správního soudu ČR představuje nekasační agenda standardně přibližně desetinu celkového ročního nápadu. Skokové zvýšení poměru v roce 2021 na 18,4 % (905 věcí)

50)

bylo způsobeno vysokým nápadem volebních stížností na volby do Poslanecké sněmovny

51)

(210 věcí) a novou pravomocí pro přezkum pandemických opatření (317 věcí). To potvrzuje i rok 2022, kdy se poměr vrátil zpět k deseti procentům. Nicméně k výchylkám bude zřejmě s volbami docházet dále - Nejvyšší správní soud ČR obdržel v roce 2023 přes 1.000 podnětů na přezkum prezidentských voleb.

52)

V případě slovenského soudu je poměr nekasační vůči kasační agendě téměř dvojnásobný oproti normálním hodnotám českého soudu - v roce 2021 to bylo 18,2 %

53)

a v roce 2022 pak 21 %.

54)

Většinu z tohoto nápadu přitom tvoří disciplinární řízení, v roce 2022 pak v kombinaci s volební agendou. Obě agendy přitom pro soud představují s ohledem na proces značnou zátěž. Pokud by tak nápad především disciplinárních věcí byl dlouhodobě vysoký, může to pro Nejvyšší správní soud SR představovat kapacitní problém. U volební agendy je to z důvodu její nízké četnosti nepravděpodobné, jakkoliv to může po volbách vždy znamenat dočasné odsunutí rozhodování kasační agendy.

3. Nejvyšší správní soudy slovenské a české jako přezkumné soudy

3.1 Právo podat opravný prostředek

U obou soudů se opravný prostředek nazývá kasační stížnost a podává se proti rozhodnutím nižších soudů. Tato kapitola se věnuje její přípustnosti - tedy vymezení typu rozhodnutí, proti kterým může směřovat a druhům námitek, které lze uplatnit - spolu s otázkou soudních poplatků a povinného zastoupení.

Slovenská úprava zná jako opravný prostředek i "prostou" stížnost. Té se zde ovšem pro její velmi omezenou aplikovatelnost pouze na náklady řízení, rozhodnul-li soudní úředník Nejvyššího správního soudu SR, nebudu věnovat.

55)

Obdobné platí i pro českou úpravu, kde mají být po novele v procesních ohledech posíleny rozhodovací pravomoci asistentů soudců Nejvyššího správního soudu ČR a kde mají být přípustné námitky k předsedovi senátu.

56)

3.1.1 Nepřípustnost kasační stížnosti

Základním pravidlem je, že kasační stížnost je možné podat proti všem rozhodnutím nižších správních soudů, nestanoví-li zákon jinak.

57)

Nepřípustná je kasační stížnost:

Vesměs je omezení v podobě nepřípustnosti kasační stížnosti podobné - s jedinou výjimkou rozebranou níže. Některé nedůležité rozdíly vyplývají z odlišných pravomocí (volební věci), systému opravných prostředků (existence stížnosti či nevyloučení kasační stížnosti

62)

) nebo neexistujících institutů (prodloužení lhůty). Obecně ale nepřípustnost vždy vychází z typu rozhodnutí anebo uplatnitelných námitek a dotýká se zejména procesních rozhodnutí či omezuje rozsah kasační stížnosti proti meritorním rozhodnutím. V důsledku toho nelze očekávat, že by jen na základě úpravy nepřípustnosti byl u zkoumaných soudů rozdíl v počtu kasačních stížností.

Onou - dle mého názoru vysoce problematickou - výjimkou je nepřípustnost kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu ČR v některých azylových věcech. Jedná se o relativně novou úpravu, jejíž zavedení zákonodárce odůvodnil potřebou zrychlit řízení pro jednodušší dostání cizince z území.

63)

Takové řešení je ale ze všech úhlů fungování vrcholné soudní instance špatné. Soud v těchto případech totiž nemůže ani sjednocovat judikaturu ani chránit jednotlivce. Nejenže se tímto problémem zákonodárce v důvodové zprávě nezabývá, ani jím poskytnuté odůvodnění rychlostí neobstojí.

64)

Početně se ovšem jedná o nízký počet případů, který nebude mít ve srovnávání soudů vliv. Taktéž plošně - a s obdobnými důsledky - jsou u obou soudů vyloučeny kasační stížnosti ve volebních věcech.

Před neuváženým stanovováním nepřípustnosti opravného prostředku literatura varuje. Je totiž složité nalézt takové omezení, které na jedné straně zajistí