O opatrení všeobecnej povahy v kontexte verejnosprávnej činnosti

Tento príspevok bol spracovaný na základe projektu APVV-15-0267: Právny pluralizmus: zmeny v chápaní práva

KUKLIŠ, P.: O opatrení všeobecnej povahy v kontexte verejnosprávnej činnosti. Právny obzor, 103, 2020, č. 2, s. 86 - 97.

On the measure of a general nature in the context of public administration activities.

The paper deals with issue of the position of the measure of general nature - a relatively new instrument - in the system of forms of a public administrative activity.

It deals with the content, forms of activity and their classification. Attention is focused mainly on measures of a general nature (definition, material vs. formal concept, legislation). The author prefers a material perception of a measure of a general nature. It considers that the terminological aspect of this matter should not be ignored. Certain acts having the nature of an act of a general nature may be considered as normative administrative acts (generally binding acts). It considers that the measure of a general nature constitutes a separate form of public administration activity.

 Key words: public administrative activities - the measure of a general nature - the classification of forms of public administrative activities

Úvod

            Z hľadiska výkonu verejnej správy, z hľadiska jej vplyvu na spoločenskú realitu má inštitút foriem činnosti verejnej správy nezastupiteľný význam. V ňom sa materializujú a v istom zmysle slova "fruktifikujú" ciele, úlohy, funkcie, obsah a metódy činnosti verejnej správy (s výnimkou jej nečinnosti). Z charakteru sústavy verejnej správy, z jej postavenia v spoločnosti vyplýva, že práve úkony jej orgánov významom pri stvárňova- ní právneho postavenia fyzických osôb a právnických osôb, početnosťou, bezprostrednosťou a permanenciou (každodennosťou) zrejme najväčšmi ovplyvňujú sociálne a politické postoje občanov a spoluutvárajú vzťah k štátu a k iným subjektom verejnej moci.

            Formy činnosti verejnej správy výrazne reprezentujú dynamické chápanie verejnej správy (verejná správa ako činnosť) na rozdiel od ponímania verejnej správy z hľadiska jej organizačnej štruktúry, ktoré akcentuje jej statický charakter.

            Teória činnosti verejnej správy tvorí jadro všeobecnej časti správneho práva a je kľúčovou témou aj z hľadiska teórie verejnej správy. Výkon verejnej správy sa totiž uskutočňuje v konkrétnych formách. Problematika foriem predstavuje dôležitý segment náuky o činnosti verejnej správy, pretože v externom pôsobení verejnej správy má zásadný význam konkretizácia vzťahov medzi fyzickými osobami a právnickými osobami na jednej strane a orgánmi verejnej správy na strane druhej, a to vo formách stanovených zákonmi.¹⁾ Len tie úkony, ktoré sú vykonané v náležitých formách, môžu mať predpokladané právne dôsledky.

            Už v minulosti sa zdôrazňovalo, že "[ú]ředník správní pokládá sa samozřejmé, že pro každý svůj výrok musí hledatí právní základ".²⁾ Konštatovalo sa, že "akt správní" (pôvodne tento pojem zahŕňal viacero foriem činnosti) je jedným z ústredných pojmov verejného práva, a bola mu venovaná veľká pozornosť - ako v teórii, taj aj v praxi. "Při nedostatočném stave pozitívneho práva jde tu o otázky velice těžké, přímo kardinální". "Kto se jí musí obírati, má pocit naprosté neistoty a musí sa dobře držeti, chce-li pod spoustou nejrůznejších konstrukcí a názorů zachovati si vlastní úsudek."³⁾

1. Verejnosprávna činnosť

1.1 Obsah činnosti

            Analýza pojmu činnosť verejnej správy by mala vychádzať zo sústavy prvkov verejnej správy, ktorú možno zjednodušene vyjadriť reťazcom: cieľ - úloha - funkcia - metóda pôsobenia - forma činnosti. Otázne je, či kategória obsahverejnosprávnej činnosti existuje v tejto sústave ako samostatný prvok, a aké je jej postavenie vzhľadom na ostatné kategórie, alebo je obsah verejnosprávnej činnosti implicitne vyjadrený v rámci ostatných segmentov. V minulosti sa obsah štátnosprávnej činnosti stotožňoval s metódami činnosti štátnej správy; zastával sa názor, že obsahom sú funkcie a metódy činnosti štátnej správy, resp. že ciele a funkcie štátnej správy sú jej obsahom alebo že funkcie štátnej správy sú druhmi jej obsahu. Existoval i prístup, podľa ktorého obsahom činnosti sú objekty a úlohy tejto činnosti.⁴⁾ V súčasnosti sa konštatuje, že "základné ciele a úlohy (verejnej správy) spoločne s cieľmi a úlohami špecifikovanými samotnými orgánmi verejnej správy určujú obsah činnosti verejnej správy".⁵⁾

            Prof. Antonín Merkl z hľadiska pertraktovanej problematiky uvádza: "co do obsahu vykazuje správa daleko větší rozmanitosť než co do formy. Mimo toho jest obsah správy daleko závislejší na době a místě než forma správy. Jsou-li základní formy činnosti - na př. jednotlivé typy správnich aktů - do jisté míry stálé a medzinárodní, a předsta- vují-li tak neměnný prvek, nezávislý v celku na dobových a místních okolnostech, jest to naopak obsah správy, na kterém se charakteristickým způsobem projevuje duch doby a duch národa. Obsah správy můžeme považovati přímo za ukazatele národní kultury a politického směru, který národ ovládá. Uvedené okolnosti staví obecnou pravovědu, která má podati systematiku obsahu správy před mnohem problematičtejší úkol, než jej představuje systematika forem správy".⁶⁾

            Je prirodzené, že teória správneho práva nemôže registrovať všetky úlohy verejnej správy, ale sa snaží celý "nekonečne" rozmanitý obsah ustanovení platného právneho poriadku zhrnúť do niekoľkých veľkých skupín. V tomto kontexte prof. Merkl podrobne analyzuje vnútornú správu, kultúrnu správu, zahraničnú správu, vojenskú správu, justičnú správu a finančnú správu a pod problematiku obsahu správnej činnosti subsumuje i záležitiosti polície, správneho práva trestného a správnej exekúcie.⁷⁾

            Nielen na základe všeobecnej akceptácie štandardného ponímania korelatívnych pojmov obsah a forma sa možno oprávnenie domnievať, že obsah verejnosprávnej činnosti existuje ako relatívne samostatný pojem. Je vhodné prikloniť sa k dávnejšie formulovanému názoru, ako istej koncentrácii Merklovho prístupu, že obsahom činnosti verejnej správy je v podstate určovanie úloh, priznávanie oprávnení, ukladanie povinností, uskutočňovanie opatrení, dispozícia s prostriedkami, zaujímanie stanovísk, registrácia a evidencia, atestácia, koordinácia, dozor, inšpekcia, kontrola.⁸⁾

            Uvedený, značne simplifikovaný reťazec činnosti verejnej správy možno modifikovať nasledovne: cieľ - úloha - funkcia - obsah - metódy pôsobenia - formy činnosti. Schéma je doplnená nielen o relatívne samostatný prvok, o obsah (verejnosprávnej činnosti), ale aj o pluralitu metód a foriem činnosti verejnej správy. Zamestnanci verejnej správy (orgány verejnej správy) totiž majú vo veľkom množstve prípadov možnosť použiť viacero spôsobov (metód) realizácie obsahu verejnosprávnej činnosti, to aj v konkrétnom prípade. V tomto procese pôsobí metóda ako "výhybka" (usmerňovač), ktorá spolu s obsahom ovplyvňuje výber formy činnosti. Viacero metód sa môže realizovať prostredníctvom rovnakej formy, resp. jedna metóda sa môže realizovať viacerými formami. Metóda činnosti v tomto procese je spôsob realizácie obsahu činnosti verejnej správy, ktorý sa stáva súčasťou spoločenskej reality prostredníctvom formy verejnosprávnej činnosti.

1.2 Formy činnosti

            Pri skúmaní foriem verejnosprávnej činnosti sa spravidla rozlišujú dve sféry pôsobenia verejnej správy, a to vonkajšia sféra a vnútorná sféra. Rozlišovanie uvedených sfér je len relatívne, pretože externá činnosť je nemysliteľná bez internej (táto je jej základom) a zároveň externá činnosť významným spôsobom spätne pôsobí na vnútornú sféru činnosti verejnej správy. Obe utvárajú systém akýchsi "spojených nádob". Napriek viac-menej akceptovanej diferenciácii vonkajšej sféry a vnútornej sféry verejnej správy menšia zhoda panuje v súvislosti so základnou klasifikáciou foriem činnosti verejnej správy na externé formy činnosti a na interné formy činnosti. Sine ira et studio možno tvrdiť, že charakter foriem činnosti používaných v internej sfére verejnej správy - najmä vzhľadom na ich právne následky - je mierne odlišný a má svoje špecifiká, napriek tomu, že charakteristické znaky oboch druhov foriem sú javovo podobné.

            Systemizácia foriem činnosti verejnej správy je značne zložitým problémom, vyplývajúcim zo skutočnosti, že verejná správa zahŕňa množstv