Orgány dohľadu nad finančným trhom v Rakúsku a na Slovensku (porovnanie fragmentov právnej úpravy)

Príspevok vznikol na základe bilaterálneho programu na podporu spolupráce medzi Rakúskom a Slovenskom v oblasti vysokého školstva, vedy a výskumu Akcia - Rakúsko - Slovensko. Financujúcou organizáciou je OeAD-GmbH/ICM konajúca v mene a financovaná rakúskym Spolkovým ministerstvom pre vzdelávanie, vedu a výskum.

SLEZÁKOVÁ, A.: Orgány dohľadu nad finančným trhom v Rakúsku a na Slovensku (porovnanie fragmentov právnej úpravy). Právny obzor, 103, 2020, č. 2, s. 132 - 148.

Authorities supervising the financial market in Austria and Slovakia (a comparison of fragments of the regulation). The paper compares the regulation of material scope and certain procedural aspects of the activities of financial market supervisors in Austria and Slovakia, with a special emphasis on institutional developments leading to the integration of financial market supervision in both countries. In Austria, the financial market is being supervised by the Financial Market Authority (Finanzmarktaufsichtsbehôrde) and in Slovakia by the National Bank of Slovakia (Národná banka Slovenska).

The institutional integration of financial market supervision took place in both countries, in Austria and Slovakia in the first decade of the 21st century. A common element of the legislation in both countries is that the lexgeneralis in the area of financial market supervision is followed by legi special!. It is a set of specific legislation that regulates individual sectors of the financial market. The material scope of both supervisory authorities is defined similarly, common elements are found mainly in the conduct of on-site supervision (with certain specifics in banking supervision in Austria), off-site supervision, conduct of proceedings, issuing secondary legislation and protection of financial consumers. Unlike the Slovak regulation, the Federal Law on the Financial Market Authority does not contain a procedure for the performance of on-site and off-site supervision or for conducting proceedings. The procedural rules for the procedure of the Financial Market Authority are contained in the Federal Law on General Administrative Proceedings. It can therefore be stated that while the Austrian legislation constitutes a general administrative procedure, in Slovakia the proceedings in supervisory matters is a special type of administrative procedure, without subsidiary application of the Administrative Procedure Code.

 Key words: financial market supervision, integration of the financial market supervision, Financial Market Authority in Austria

             Príspevok porovnáva reguláciu vecnej pôsobnosti a istých procesnoprávnych aspektov činnosti orgánov dohľadu nad finančným trhom v Rakúsku a na Slovensku, s osobitným akcentom na inštitucionálny vývoj vedúci k integrácii dohľadu nad finančným trhom v oboch krajinách. V Rakúsku uskutočňuje dohľad nad finančným trhom Úrad pre dohľad nad finančným trhom (Finanzmarktaufsichtsbehörde) a na Slovensku Národná banka Slovenska.

1. Úvod

             Finančné krízy poukazujú na nedostatky v dohľade nad finančným trhom a jeho architektúre.¹⁾ Po každej ďalšej kríze zasahuje zákonodarca a prijíma čoraz intenzívnejšiu reguláciu.²⁾ Vzniká potreba vytvorenia hlbšieho legislatívneho rámca na zabránenie vzniku ďalších finančných kríz.³⁾

             Zameriavajúc pozornosť na orgány uskutočňujúce dohľad nad finančným trhom v Rakúsku a na Slovensku, je predovšetkým nevyhnutné definovať pojem finančný trh. Finančný trh predstavuje súhrn nástrojov, inštitúcií a vzťahov medzi nimi, ktorých prostredníctvom dochádza k transferu voľných finančných prostriedkov.⁴⁾ Finančný trh reprezentuje súbor subjektov, nástrojov a transakcií s predmetnými nástrojmi a medzi predmetnými subjektmi, čím dochádza k nepriamemu sprostredkovanému financovaniu prinášajúcemu so sebou riziko návratnosti investícií.⁵⁾

             Z regulatórneho hľadiska, t.j. z pohľadu praxe orgánu dohľadu nad finančným trhom, je zaužívané členenie podľa sektorov finančného trhu, ktoré sa od seba odlišujú subjektmi finančného trhu, možno hovoriť o právnej úprave sektorov finančného trhu, na ktorej základe rozlišujeme sektor bankovníctva, sektor poskytovania spotrebiteľských úverov a iných úverov nebankovými veriteľmi, sektor platobných služieb a elektronických peňazí, sektor kapitálového trhu (trh cenných papierov a kolektívneho investovania), sektor poisťovníctva, sektor dôchodkového sporenia, sektor finančného sprostredkovania a finančného poradenstva.⁶⁾

             Z hľadiska začlenenia problematiky dohľadu nad finančným trhom do konkrétneho právneho odvetvia, resp. pododvetvia je nutné definovať pododvetvie finančného práva - právo finančného trhu. Právo finančného trhu predstavuje súbor právnych noriem, upravujúcich podmienky realizácie aktivít finančných sprostredkovateľov, finančné nástroje, ochranu spotrebiteľa, ktorému sú poskytované služby na finančnom trhu, reguláciu a dohľad nad finančným trhom. ⁷⁾ Ústrednou ideou a duchom právnych noriem práva finančného trhu je verejnoprávnosť reprezentovaná prítomnosťou štátnej autority.⁸⁾ Určujúce a zároveň odlišujúce znaky vzťahov vznikajúcich v rámci práva finančného trhu v porovnaní s inými právnymi vzťahmi sú:

 - medzi subjektmi týchto vzťahov je minimálne na jednej strane článok finančného trhu, t.j. finančný sprostredkovateľ, v niektorých prípadoch sú obidvoma subjektmi výlučne finanční sprostredkovatelia,

 - predmetom vzťahov práva finančného trhu sú peňažné prostriedky, resp. vzťahy vznikajúce v súvislosti s nimi,

 - obsahom vzťahov práva finančného trhu sú práva a povinnosti subjektov ustanovené právnym predpisom alebo ich dohodou, pričom obsah týchto vzťahov má charakter majetkový, vychádzajúci z aplikácie peňažných vzťahov.⁹⁾

             Časť noriem práva finančného trhu sa zaoberá dohľadom nad finančným trhom. Pri uskutočňovaní dohľadu nad finančným trhom rozlišujeme nasledujúce modely:

 - model koncesie - v danom systéme sa dohľad nad finančným trhom obmedzuje na kontrolu splnenia podmienok na začatie vykonávania činnosti na finančnom trhu, v prípade, ak ich subjekt neplní bude mu odňaté príslušné povolenie na činnosť;

 - model publicity - požaduje od dohliadaných subjektov, aby sprístupnili určitý rozsah údajov, úlohou orgánu dohľadu nad finančným trhom je kontrolovanie plnenia informačných povinností, ako aj to, či dáta obsiahnuté v oznamovaných údajoch zodpovedajú skutočnosti;

 - model normatívneho systému - orgán dohľadu nad finančným trhom nie je oprávnený zasahovať do činnosti dohliadaného subjektu finančného trhu, tento podlieha len formálnej kontrole;

 - model materiálneho dohľadu štátu - orgán dohľadu nad finančným trhom je oprávnený kontrolovať predmet činnosti dohliadaného subjektu a má priestor pre správnu úvahu v rozhodovaní.¹⁰⁾

             Členenie práva na právne odvetvia je v Rakúsku zaužívané, avšak právne odvetvia nie sú úplne identické so slovenskými, neexistuje tu napr. pododvetvie práva - právo finančného trhu. Súbor právnych noriem regulujúcich spoločenské vzťahy vznikajúce pri uskutočňovaní dohľadu nad finančným trhom nachádzame v právnych odvetviach, ktoré odborná literatúra germanofónnych krajín označuje ako právo kapitálového trhu (Kapitalmarktrecht), bankové právo (Bankrecht) alebo verejné hospodárske právo (öffentliches Wirtschaftsrecht).

             Právo kapitálového trhu v širšom zmysle slova predstavuje všetky pravidlá, ktoré regulujú kapitálový trh a ovplyvňujú ho priamo alebo nepriamo.¹¹⁾ Bankové právo možno definovať ako súbor právnych noriem z rozličných právnych odvetví verejného a súkromného práva, z ktorého sa postupne vyvinulo samostatné právne odvetvie.¹²⁾ Bankové právo možno členiť na verejné a súkromné. Súčasťou verejného bankového práva je bankový dohľad, pre ktorého normy je príznačné, že banky ako adresáti právnych noriem sú v subordinačnom postavení k orgánu dohľadu.¹³⁾ Verejné hospodárske právo definuje dohľad nad finančným trhom ako úsilie určité kľúčové odvetvia hospodárstva podriadiť osobitnej preventívnej funkčnej ochrane, ktorá má predchádzať zlyhávaniam a krízovým situáciám, a preto je jeho príznačným prvkom kontinuálne monitorovanie podnikajúcich obchodných spoločností.¹⁴⁾

2. Teórie legitimizujúce uskutočňovanie dohľadu nad finančným trhom

             Výkon dohľadu nad finančným trhom predstavuje do istej miery zásah do podnikania dohliadaných subjektov finančného trhu. V sektore poisťovníctva vzniklo postupne niekoľko teórií legitimizujúcich zásahy do uskutočňovania regulovaných predmetov činnosti poisťovní, ktoré však možno analogicky uplatňovať aj na iné dohliadané subjekty finančného trhu. Ide o teóriu ochrany, teóriu štruktúry a teóriu nebezpečenstva.¹⁵⁾

             Teória ochrany legitimizuje dohľad nad finančným trhom tým, že existujú očakávania klientov, že v budúcnosti na základe uzatvorenej zmluvy o poskytnutí finančnej služby, ak to jej charakter pripúšťa, získajú plnenie v dohodnutom rozsahu. Predmetné očakávania môžu byť naplnené, iba ak bude existovať osobitný orgán štátu disponujúci príslušnými kompetenciami a zabezpečujúci dohľad nad finančným trhom.¹⁶⁾

             Teória štruktúry zdôrazňuje, že ťažkosti v podnikaní jedného subjektu môžu viesť k strate dôvery v celý finančný trh. Aby štát predchádzal danej situácii, zriadi orgán verejnej správy, ktorého úlohou je zasiahnuť korigujúco, keď sa vyskytnú nedostatky v činnosti dohliadaného subjektu finančného trhu.¹⁷⁾

             Teória nebezpečenstva je postavená na myšlienke, že existuje možnosť vedomého zneužitia podnikania na finančnom trhu vedúceho k poškodeniu klientov, a predmetné nebezpečenstvo možno odvrátiť práve dohľadom nad finančným trhom.¹⁸⁾

3. Konštituovanie integrovaného dohľadu nad finančným trhom z inštitucionálneho hľadiska v Rakúsku a na Slovensku

             V európskych krajinách sa z hľadiska kreácie autorít uskutočňujúcich dohľad nad finančným trhom môžeme stretnúť s troma typmi modelov, a to:

 - modelom úplnej integrácie, predpokladajúcim jednu inštitúciu zastrešujúcu a integrujúcu dohľad;

 - sektorovým modelom, v ktorom sa autority sústredia na dohľad nad jednotlivými sektormi, napr. poisťovníctvom, bankovníctvom atď.;

 - funkcionálnym modelom tvoriacim rôzne autority podľa oblastí potenciálnych zlyhávaní trhu, ako napr. obozretné podnikanie, ochrana veriteľa, ochrana hospodárskej súťaže.¹⁹⁾

             Zriadením Financial Services Authority v roku 1997 v Spojenom kráľovstve Veľkej Británie a Severného Írska bol do praxe uvedený integrovaný dohľad nad finančným trhom, v ktorom jeden orgán zastrešuje dohľad nad bankovníctvom, poisťovníctvom a kapitálovým trhom.²⁰⁾ Tento model neskôr, predovšetkým v priebehu prvého desaťročia 21. storočia, prebrali ďalšie európske štáty, medzi nimi aj Rakúsko a Slovensko. Dohľad nad finančným trhom v Rakúsku realizuje Úrad pre dohľad nad finančným trhom (Finanzmarktaufsichtsbehörde). Na Slovensku integrovaný dohľad nad finančným trhom uskutočňuje Národná banka Slovenska.

3.1 Konštituovanie integrovaného dohľadu nad finančným trhom z inštitucionálneho hľadiska v Rakúsku

             Ešte pred vznikom Úradu pre dohľad nad finančným trhom plnili dohliadaciu funkciu nasledujúce