Ústavné zvyklosti – kritika, kontext, reflexie

NEUMANN, J.: Ústavné zvyklosti – kritika, kontext, reflexie. Právny obzor, 102, 2019, č. 6, s. 470 – 482.

Constitutional traditions – review, context, reflections. The Article deals with topic of constitutional conventions. The authors analyse role and function of these specific source of law and ask the question if states with continental law culture should accept their existence. Core of considerations is built up on discussing condition required for their occurrence, i.e. stabilized long term praxis and common conviction of their binding force. Paper particularly reflects possible approaches, which lead to the fulfilment of these conditions.

Key words: Convention, Constitution, President, Custom

Úvod

            Keď sa bývalý nemecký ústavný sudca U. Fabio pokúša v knihe Weimarská ústava dopátrať príčin jej totálneho zlyhania v zaťažkávacích skúškach prvej polovice 20. storočia, berie si pod drobnohľad jedno ustanovenie za druhým, dúfajúc, že tak odhalí a identifikuje tie miesta, ktoré odštartovali jednu z najväčších tragédií ľudských dejín. Prirodzene sa našli ustanovenia (týkajúce sa napríklad právomocí ríšskeho prezidenta), o ktorých funkčnosti by sa dali viesť polemické diskusie. Záverom bol však autor nútený konštatovať, že obsahová výbava Weimarskej ústavy predstavovala štandard, nie nepodobný ústavám súčasných moderných štátov.¹ Zakotvovala široký diapazón ľudských práv, pokúšala sa o efektívne rozdelenie štátnej moci a počítala aj so vznikom obdoby ústavného súdu.²

            V podobnom kontexte sa pri nedávnom 70. výročí nemeckého Základného zákona snažili zatlačiť novinári mierne provokatívnou otázkou do kúta právneho filozofia H. Dreiera. Pýtali sa: Čo by sa stalo v prípade, ak by v roku 1949 bola namiesto súčasného Základného zákona prijatá Weimarská ústava? Odpoveď bola neobyčajne priama. Pravdepodobne by sme ju dnes, po 70 rokoch, oslavovali s rovnakou radosťou.³

            Ako je potrebné rozumieť takýmto záverom? Sú ústavy peknou ozdobou v obdobiach prosperity a mieru a zdrapom papiera v časoch hospodárskych kríz a blížiacich sa vojen?

            Názorový prienik oboch spomínaných autorov v otázke kľúčových dôvodov kolapsu Weimarskej republiky odkazuje na Habermasov termín ústavného patriotizmu, objavujúci sa v 80. rokoch minulého storočia vo vyostrenom diskurze nemeckých historikov (der Historikerstreit).⁴ Radikálny spoločenský skok z „monarchie do republiky“ podľa mnohých nevytvoril dostatočný (nielen časový, ale ani intelektuálny) spoločenský priestor na formovanie predporozumenia demokratických pravidiel hry.⁵

            Pomyslená vina je tak paradoxne „zvalená“ na také pravidlá spoločenského správania, ktorých pretavenie do písomnej (hmotnej) podoby sa ani nepredpokladalo. Napriek tomu to mali byť práve ony, ktoré mali pôsobiť ako ten najtuhší tmel spoločenského usporiadania.

            Uvádzané konštatovanie, pochopiteľne, vyznieva v kontexte kontinentálnej právnej kultúry paradoxne. Nie je azda oveľa výhodnejšie spoľahnúť sa na prepracovaný systém právnych noriem, než vkladať nádeje do nepísaných pravidiel? Odpoveďou môže byť jednoduché áno, uvádzaná myšlienka však aj napriek tomu v európskych štátov dlhodobo rezonuje. So skloňovaním pojmu neviditeľnej ústavy sa možno stretnúť nielen doktríne ústavného práva, ale aj v judikatúre maďarského ústavného súdu.⁶ Pomyselný chválospev na význam ústavných medzier možno počuť napríklad z úst P. Pitharta, ktorý zastáva názor, že práve to, čo v ústave nie je napísané (!), ju v skutočnosti drží pospolu. Zároveň však nezabúda zdôrazniť, že ich prítomnosť (t.j. medzier) predpokladá dobrú vôľu v procese ich vypĺňania, čo možno inými slovami nazvať politickou kultúrou.⁷

            Na druhej strane, akákoľvek nezhoda v spomínanom procese môže nielen v teoretickej rovine predstavovať zárodok ústavno-politickej krízy, ktorých príliš častý výskyt z pohľadu J. Malenovského spochybňuje idealizovanú predstavu stručných a čo možno najvšeobecnejších ústav. Ako vo svojej práci uvádza „...pokiaľ danej ústave chýba široké predporozumenie a nie je písaná pre stabilizovanú a vysoko kultúrnu spoločnosť, znamená jej stručnosť v skutočnosti medzerovitosť. Ústava potom nie je schopná pacifikovať spory pri svojom uplatňovaní, ale skôr ich sama svojimi medzerami privoláva a amplifikuje.“ ⁸ Pomerne radikálny postoj k nepísaným pravidlám ústavného práva v roku 2013 zaujal aj prezident Českej republiky M. Zeman, ktorý sa koncept ústavných zvyklostí nebál označiť za idiotský.⁹

            Diskusia o nepísaných pravidlách sa tak ocitá medzi dvomi mlynskými kameňmi. Zatiaľ čo časť teoretikov upozorňuje na ich kľúčový význam v kritických chvíľach života štátu, opačný tábor spája ich „prítomnosť“ s rizikom vzniku možných konfliktov. Spoločný základ oboch názorových prúdov pritom netreba nevyhnutne hľadať v nepísanom charaktere takýchto pravidiel, ale skôr v odpovedi na otázku ako takéto pravidlá vlastne vznikajú. Zároveň je potrebné si uvedomiť, že škála nepísaných pravidiel je veľmi široká. Hovoriť môžeme o konvenciách, ústavných zvyklostiach, uzanciách, politickej kultúre, ale aj o takých pravidlách správania sa, ktoré napriek absentujúcej terminológii ich označenia, jednoducho považujeme za dané a záväzné.¹⁰

            Je zaujímavé všimnúť si, že príklad Weimarskej republiky, ale aj odmietavý postoj prezidenta M. Zemana, kopírujú vo svojej podstate podmienky, ktoré teória práva spája so vznikom právnej obyčaje - nepísaným, no záväzným prameňom práva. Teda zatiaľ čo nemeckí právni teoretici argumentujú predovšetkým (ale nielen) nesplnením podmienky usus longaevus (uplynutie relevantného času), český prezident svojou vulgárnou formou upozorňuje na nesplnenie podmienky opinio juris (všeobecné presvedčenie o záväznosti) v presvedčení, že zhoda v záväznosti konkrétneho pravidla by sa mala vždy odraziť v jeho písomnej podobe.

            Pokúsme sa v nasledujúcej časti tieto podmienky bližšie analyzovať a zistiť, či je argumentácia oboch táborov namieste.

Vznik ústavných zvyklostí z pohľadu času

            Aspekt časovosti je v prípade zvyklostí implicitne neoddeliteľnou súčasťou daného pojmu. Rovnako ako v oblasti kultúrneho zvyku je aj v prípade (ústavnej) zvyklosti snaha opomenúť faktum plynúceho času absurdná. Avšak, aký dlhý čas je na vznik ústavnej zvyklosti v skutočnosti potrebný?

            Anglický súdny systém napríklad dovoľuje využitie právnej obyčaje v spore iba v prípade, že strana dokáže jej platnosť aspoň od roku 1189, v ktorom na anglický trón zasadol Richard I.¹¹ Berúc do úvahy „mladícky“ vek ústav väčšiny štátov kontinentálnej Európy je takáto podmienka iba sotva splniteľná. O jej zrelativizovanie sa vo svojej práci pokúša M. Káčer, ktorý vytvára medzi oboma podmienkami vzťah nepriamej úmery. Teda, čím je presvedčenie o záväznosti určitého pravidla (opinio juris) väčšie, tým kratší čas je potrebný na akceptovanie jeho záväznosti (usus longaevus).¹² A hoci by sme mohli namietnuť, že ani tým nie je zodpovedaná otázka, o aký dlhý čas má v konečnom ohľade ísť, postreh, že takéto časové obdobie nie je statické, je dôležitý.¹³

            Funkciu podobne skracujúceho faktora vo svojom rozhodnutí priznal Ústavný súd ČR aj periodicite konkrétneho deja, resp. personálnej obmene dotknutého orgánu. ¹⁴ Čím je počet opakovaní konkrétnej praxe väčší, resp. čím viac osôb bude takúto prax v danej funkciu nasledovať, tým je časový úsek potrebný na vytvorenie ústavnej zvyklosti kratší.

            Rovnako nie je vylúčené, že dynamiku vzniku ústavným zvyklostí možno odvodzovať aj od miery flexibility danej ústavy. Nevôľu tvorcov ústavy v akceptovaní častých novelizácií prejavenú prísnym (rigidným) nastavením podmienok ich prijímania, možno interpretovať aj ako nevôľu akokoľvek uľahčovať vytváranie nových, v tomto prípade nepísaných pravidiel. Uhol pohľadu však môže byť aj opačný. Zakotvenie nízkej miery flexibility základného zákona totiž mohla sprevádzať práve dôvera v existenciu nepísaných pravidiel, resp. v ich neskoršie vytvorenie. ¹⁵

            Pri premýšľaní nad splnením podmienky usus longaevus je zaujímavé položiť si otázku týkajúcu sa zdrojov čerpania takejto dlhodobej praxe. Hoci sa všeobecne predpokladá, že uvádzaná prax by mala vychádzať z právneho poriadku štátu, v ktorého rámci sa ústavná zvyklosť neskôr aj aplikuje, nemusí ísť o pravidlo. Zachovanie materiálnej kontinuity práva pri vzniku nového štátu podporuje teoretickú predstavu, že recepciou práva by mohlo prísť aj k prenosu (resp. neprerušeniu) plynúcich časových období, teda akýchsi „zárodkov“ budúcich ústavných zvyklostí.

            Relevantnou námietkou proti takémuto prístupu je samotný fakt vzniku nového štátu, ktorého príčinou sú obyčajne existencia nevyhovujúcich životných podmienok či nesúhlas s ideovými východiskami predchádzajúceho usporiadania spoločnosti. Na napätie medzi uvádzanými názormi poukázal aj (neúspešný) návrh skupiny českých poslancov pred Ústavným súdom ČR, ktorým žiadali o vyslovenie nesúladu zákona o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti nemu.¹⁶ Ťažiskový argument proti napadnutému zákonu spočíval v poukázaní na paradoxné správanie nástupnického štátu (Českej republiky), ktorý predmetným zákonom síce označil predchádzajúci režim za zločinný, nelegitímny a zavrhnutiahodný, na druhej strane mu to však nijak nebránilo prevziať (recipovať) drvivú väčšinu právnych predpisov, a to bez ich akejkoľvek zmeny.¹⁷

            Ešte o niečo radikálnejšie pôsobí teória, ktorá by umožňovala prebratie zvyklostí z ústavných systémov iných štátov, bez nutnosti zdĺhavého čakania na splnenie podmienky uplynuvšieho času. Hoci táto predstava môže pôsobiť absurdne, má aj svoje hlbšie ratio. Inšpirácia tvorcov ústavného dokumentu základnými zákonmi iných štátov (v prípade Ústavy SR išlo napríklad o ústavy Francúzska či Spolkovej republiky Nemecka), ponecháva priestor na úvahu prevzatia nielen matérie