O verejnosprávnej činnosti (I. časť)

The forms of the public administrative activity have an unsubstitutable signification. This phenomenon represents expressive dynamic conception of the public administration. Basic elements of the public administrative activity are: target - task - function - contents - methods of action forms of the activities. Definition of contents of the public administrative activity is complicated. Also a classification of the forms of the public administrative activities is very difficult. The fact that an administrative act could have (could not have) legal implication is the essential base of this division. The article deals also with particular forms of the public administrative activities: normative administrative legislative acts (), application of the administrative legislative acts (), administrative legal agreement (), other significant legislative acts, socioorganizational acts and materialtechnical acts and their subforms. In connection with this the article is motivated by the inspiring examples from Czech legal system, German legal system and Recommendations of the Council of Europe. It is necessary to pay attention to egovernment and the conception of good governance.

Jeden z výrazných problémov vývoja verejnej správy na Slovensku v ostatných rokoch spočíva v tom, že celá reforma verejnej správy sa viac menej zredukovala predovšetkým na radikálne zásahy v oblasti územného a správneho členenia republiky a na oblasť organizačnej štruktúry verejnej správy. Akoby prevládal názor, že len kreácia obecného zriadenia, utvorenie sústavy regionálnej samosprávy, decentralizácia kompetencií a fiskálna decentralizácia je krokom vpred. Náležitá pozornosť sa nevenovala a nevenuje modernizácii verejnej správy. Ignoroval sa fakt, že verejná správa sa vykonáva v konkrétnych formách činnosti, ktorých náležitá aplikácia sama osebe môže priniesť výrazne pozitívnu zmenu v kvalite celého systému verejnej správy. Už v minulosti sa konštatovalo, že "akt správní" (pôvodne tento pojem zahŕňal viaceré formy činnosti) je jedným z ústredných pojmov verejného práva a bola mu venovaná veľká pozornosť tak v teórii, ako i v praxi. "Pri nedostatočnom stave pozitívneho práva tu ide o otázky veľmi ťažké, priamo kardinálne".¹⁾

Z hľadiska výkonu verejnej správy, z hľadiska jej vplyvu na spoločenskú realitu má inštitút foriem činnosti verejnej správy nezastupiteľný význam. V ňom sa totiž "materializujú" a v istom zmysle slova "fruktifikujú" ciele, úlohy, funkcie, obsah a metódy činnosti verejnej správy (samozrejme, s výnimkou jej nečinnosti). Z charakteru sústavy verejnej správy, z jej postavenia v spoločnosti vyplýva, že práve úkony jej orgánov svojim významom pri stvárňovaní právneho postavenia fyzických osôb a právnických osôb, svojou početnosťou a bezprostrednosťou azda najviac ovplyvňujú "sociálne a politické" postoje občanov a spoluutvárajú vzťah k štátu a k iným subjektom verejnej moci. Formy činnosti verejnej správy sú oprávnene považované za indikátor stupňa zospoločenštenia štátu a iných subjektov verejnej moci a ich podriadeniu sa občianskej spoločnosti.²⁾ Fenomén "formy činnosti verejnej správy" výrazne reprezentuje dynamické chápanie verejnej správy (verejná správa ako činnosť) na rozdiel od ponímania verejnej správy z hľadiska jej organizačnej štruktúry, čo akcentuje jej statický charakter.

Teória činnosti verejnej správy tvorí jadro všeobecnej časti správneho práva a je kľúčovou témou aj z hľadiska teórie verejnej správy. "Náuka o činnosti verejnej správy nie je nič iného, než pokus o právne vyjadrenie verejnej správy v materiálnom poňatí."³⁾ Výkon verejnej správy sa totiž uskutočňuje v konkrétnych formách. Problematika foriem predstavuje dôležitý segment náuky o činnosti verejnej správy, pretože v externom pôsobení verejnej správy má zásadný význam konkretizácia vzťahov medzi fyzickými osobami a právnickými osobami na jednej strane a orgánmi subjektov verejnej správy na strane druhej, a to vo formách stanovených zákonmi.⁴⁾ Teda, len tie úkony, ktoré sú vykonané v náležitých formách, môžu mať predpokladané právne dôsledky.

Analýza pojmu "činnosť verejnej správy" by mala vychádzať zo sústavy prvkov verejnej správy, ktorú možno zjednodušene vyjadriť reťazcom: cieľ - úloha - funkcia - metóda pôsobenia - forma činnosti.⁵⁾ Prirodzene, v tejto sústave neexistujú len vzťahy jednosmerné, ale pôsobia vzťahy vzájomného ovplyvňovania (vzťahy spätnej väzby). Otázne je, či kategória "obsah verejnosprávnej činnosti" existuje v tejto sústave ako samostatný prvok (a aké je jej postavenie vzhľadom na ostatné kategórie) alebo je "obsah verejnosprávnej činnosti" implicitne vyjadrený v rámci ostatných segmentov. V minulosti sa obsah štátnosprávnej činnosti stotožňoval s metódami činnosti štátnej správy; zastával sa názor, že obsahom sú funkcie a metódy činnosti štátnej správy, resp. že ciele a funkcie štátnej správy sú jej obsahom alebo že funkcie štátnej správy sú druhmi jej obsahu. Existoval i prístup, podľa ktorého obsahom činnosti sú objekty a úlohy tejto činnosti.⁶⁾ V súčasnosti sa konštatuje, že "základné ciele a úlohy (verejnej správy) spoločne s cieľmi a úlohami špecifikovanými samotnými orgánmi verejnej správy určujú obsah činnosti verejnej správy".⁷⁾ "Obsahom činnosti je pôsobenie spravuj/c/h subjektov na spravované subjekty, a to buď vo vnútri systému, resp. organizácie, alebo navonok smerom k adresátom verejnej správy. ... Obsah činnosti verejnej správy je vopred stanovený právnymi predpismi".⁸⁾

Prof. Antonín Merkl z hľadiska pertraktovanej problematiky uvádza: "co do o b s a h u vykazuje správa daleko větší rozmanitosť než co do f o r m y. Mimo toho jest obsah správy daleko závislejší na době a místě než forma správy. Jsouli základní formy činnosti - na př. jednotlivé typy správnich aktů - do jisté míry stále a medzinárodní, a představujíli tak neměnný prvek, nezávislý v celku na dobových a místních okolnostech, jest to naopak obsah správy, na kterém se charakteristickým způsobem projevuje duch doby a duch národa. Obsah správy můžeme považovati přímo za ukazatele národní kultury a politického směru, který národ ovládá. Uvedené okolnosti staví obecnou pravovědu, která má podati systematiku obsahu správy před mnohem problematičtejší úkol, než jej představuje systematika forem správy.".⁹⁾ Je prirodzené, že teória správneho práva nemôže registrovať všetky úlohy verejnej správy, ale sa snaží celý "nekonečne" rozmanitý obsah ustanovení platného právneho poriadku zhrnúť do niekoľkých veľkých skupín. V tomto kontexte prof. Merkl podrobne analyzuje vnútornú správu, zahraničnú správu, vojenskú správu, justičnú správu a finančnú správu a pod problematiku obsahu správnej činnosti subsumuje i záležitiosti polície, správneho práva trestného a správnej exekúcie.¹⁰⁾

Nielen na základe všeobecnej akceptácie štandardného ponímania korelatívnych pojmov "obsah" a "forma" sa možno oprávnenie domnievať, že "obsah verejnosprávnej činnosti" existuje ako relatívne samostatný pojem. Možno sa prikloniť k dávnejšie formulovanému názoru ako istej koncentrácii Merklovho prístupu, že ním je v podstate určovanie úloh, priznávanie oprávnení, ukladanie povinností, uskutočňovanie opatrení, dispozícia s prostriedkami, zaujímanie stanovísk, registrácia a evidencia, atestácia, koordinácia, dozor, inšpekcia, kontrola.¹¹⁾

Uvedený, značne simplifikovaný reťazec činnosti verejnej správy možno modifikovať nasledovne: cieľ - úloha - funkcia - obsah - metódy pôsobenia - formy činnosti. Schéma nie je doplnená len o relatívne samostatný prvok obsah (verejnosprávnej činnosti), ale aj o pluralitu metód a foriem činnosti verejnej správy. Zamestnanci verejnej správy (orgány verejnej správy) totiž majú vo veľkom množstve prípadov možnosť použiť viaceré spôsoby (metód) realizácie obsahu verejnosprávnej činnosti, to aj v konkrétnom prípade. V tomto procese pôsobí metóda ako "výhybka" (usmerňovač), ktorá spolu s obsahom ovplyvňuje výber formy činnosti. Viacero metód sa môže realizovať prostredníctvom rovnakej formy, resp. jedna metóda sa môže realizovať viacerými formami. Metóda činnosti v tomto procese je spôsob realizácie obsahu činnosti verejnej správy, ktorý sa stáva súčasťou spoločenskej reality prostredníctvom formy verejnosprávnej činnosti.

Klasifikácia (systemizácia) foriem činnosti verejnej správy je značne zložitým problémom vyplývajúcim zo skutočnosti, že verejná správa zahŕňa množstvo rozmanitých a značne rôznorodých postupov a úkonov vzhľadom na bohato vnútorne diferencovaný obsah jej činnosti. Výrazná zložitosť klasifikácie a systemizácie foriem činnosti verejnej správy vyplýva aj z toho, že medzi mnohými úkonmi a postupmi orgánov verejnej správy niet jednoznačnej hranice.

Pri skúmaní foriem verejnosprávnej činnosti sa spravidla rozlišujú dve sféry pôsobenia verejnej správy, a to vonkajšia sféra a vnútorná sféra. Rozlišovanie uvedených sfér je len relatívne, pretože externá činnosť je nemysliteľná bez internej (táto je jej základom) a zároveň externá činnosť významným spôsobom spätne pôsobí na vnútornú sféru činnosti verejnej správy. Obe utvárajú systém akýchsi "spojených nádob". Napriek viac- menej akceptovanej diferenciácii vonkajšej sféry a vnútornej sféry verejnej správy panuje menšia zhoda ohľadne základnej klasifikácie foriem činnosti verejnej správy na externé formy činnosti a na interné formy činnosti. V časti odbornej verejnosti sa zastáva názor, že pre obe sféry verejnosprávnej činnosti existuje spoločný súbor (katalóg) jej foriem. možno tvrdiť, že charakter foriem činnosti používaných v internej sfére vere