Zásada nullum crimen sine lege a ukladanie sankcií v súťažnom práve

In its judgment in case "Marianum", given in 2011, the Supreme Court of Slovak Republic ruled that imposing sanctions for the breach of the general prohibition of abuse of dominant position contravenes the constitutional principle of The legal opinion of the Supreme Court has been followed by several other panels of judges of the Supreme Court as well as from the Regional Court in Bratislava in other cases and thus represents an important precedent for the Antimonopoly Office of the Slovak Republic as the body entrusted with enforcement of the competition rules. The opinion of the Supreme Court is novel a represents a shift from its previous attitude taken in similar cases. Given the binding nature of the European court´s judicature for the national courts, in the present paper, the judgment of the Supreme Court is analysed, first of all in the context of the caselaw of the general Court and the Court of Justice of the European Union. It can be submitted that although the European law uses the concept of the "novelty of the case" and the European Commission possess a wide range of discretion on whether it imposes a fine or not, the mere fact that a breach of the general prohibition is concerned does not represent the impossibility of the competition authority to impose the fine. Furthermore, the paper is focused on the relevant case-law of the European Court of Human Rights, especially with regard to the changes regarding the standard of human rightsprotection brought about by the Lisbon Treaty. Based on the analysed case-law both of Luxembourg and Strasbourg courts the author comments the opinion of the Supreme Court taken in the given judgment and its implications for the competition law enforcement in Slovakia.

Dňa 3. mája 2011 vydal Najvyšší súd SR (ďalej len "NS SR") rozsudok č. 3 Sžh/3/2010 vo veci "Marianum", kde sa vyjadril k možnosti trestania a ukladania sankcií za porušenie tzv. generálnej klauzuly zákazu zneužívania dominantného postavenia na trhu podľa § 8 zákona č. 136/2001 Z.z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o ochrane hospodárskej súťaže) v súvislosti s ústavnou zásadou

Tento rozsudok možno považovať za prelomový v doterajšej praxi slovenských správnych súdov vo veciach ochrany hospodárskej súťaže. Predstavuje jednak výrazný posun a odklon od doterajších záverov súdov¹⁾ v tejto oblasti, jednak je tiež významným precedensom pre budúcu rozhodovaciu prax Protimonopolného úradu SR.

Otázka má aj širší rozmer - Protimonopolný úrad SR je na základe zákona o ochrane hospodárskej súťaže orgánom povinným aplikovať priamo aj európske súťažné právo, t.j. čl. 101 a 102 Zmluvy o fungovaní EÚ (ďalej len ZFEÚ).²⁾ Paralelne popri aplikácii európskeho súťažného práva môže úrad aplikovať aj ustanovenia národného súťažného práva.³⁾ V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že ustanovenia slovenského súťažného zákona, čo sa týka definície skutkových podstát deliktov zneužívania dominantného postavenia a dohôd obmedzujúcich súťaž, sú identické so znením uvedených článkov ZFEÚ. Judikatúra európskych súdov⁴⁾ je pritom záväzná pre výklad súťažného práva národnými súťažnými orgánmi, keď aplikujú európske súťažné právo.

Vzhľadom na to, že závery NS SR vo veci Marianum nasledovali slovenské súdy v súťažných veciach aj v ďalších prípadoch,⁵⁾ je vhodné sa zamyslieť nad otázkou, do akej miery je uvedený záver NS SR súladný s princípmi správneho trestania a rozhodovacou praxou európskych súťažných orgánov a súdov a odpovedať na otázku, či skutočne ústavná zásada bráni ukladaniu sankcií v prípadoch porušenia zákona o ochrane hospodárskej súťaže formou porušenia generálnych klauzúl tak, ako to v rozsudku uviedol NS SR.

Otázka vzbudila záujem slovenskej odbornej verejnosti. Bola diskutovaná na viacerých odborných podujatiach aj s medzinárodným rozmerom.⁶⁾ Čiastočne k nej zaujala stanovisko aj slovenská odborná literatúra.⁷⁾ Ostáva však stále otvorená a aktuálna, o čom svedčí nedávny, vo vzťahu k skúmanej problematike posledný rozsudok Krajského súdu v Bratislave vo veci "ST - Jarný balík".⁸⁾

Ochrana hospodárskej súťaže je zakotvená primárne v Ústave SR. Podľa čl. 55 ods. 2 Ústavy SR "Slovenská republika chráni a podporuje hospodársku súťaž. Podrobnosti ustanoví zákon.". Týmto zákonom je zákon o ochrane hospodárskej súťaže, ktorý, okrem iného, stanovuje formy nedovoleného správania, ktoré je v rozpore so záujmom na fungovaní nerušenej hospodárskej súťaže prinášajúcej prospech spotrebiteľom a spoločnosti.

Zákon upravuje formy nedovoleného obmedzovania súťaže formou zneužitia dominantného postavenia a formou dohôd obmedzujúcich súťaž. Pre úplnosť je vhodné uviesť, že osobitnou formou obmedzovania súťaže sú aj zásahy orgánov verejnej moci a toto ustanovenie je formulované tiež veľmi všeobecne, preto o nich možno uvažovať v kontexte záverov NS SR vo veci Marianum. Ide však o osobitnú národnú úpravu bez porovnateľnej úpravy na európskej úrovni, a preto ju nebudeme osobitne analyzovať.

Z hľadiska koncepčného prístupu k právnej úprave nedovoleného obmedzovania hospodárskej súťaže formou dohôd obmedzujúcich hospodársku súťaž a zneužívania dominantného postavenia ide o použitie zákazu podľa generálnej klauzuly s demonštratívnym výpočtom najzákladnejších, resp. najtypickejších foriem zakázaného správania.⁹⁾ Ako sme už uviedli, ustanovenia slovenského súťažného práva sú z obsahového hľadiska identickéso znením ZFEÚ, keďže európske právo bolo vzorom pri prijatí národnej úpravy a táto je s ním plne harmonizovaná. Ako vidno z porovnania doslovného znenia európskej a národnej úpravy, národná úprava obsahuje v prípade zneužitia dominantného postavenia, aj v prípade dohôd obmedzujúcich súťaž čiastočne podrobnejší výpočet demonštratívnych skutkových podstát. Nejde však v žiadnom prípade o prípady, ktoré by neboli pokryté európskym právom (t.j. rozhodovacia prax na európskej úrovni považuje aj tieto typy konania za rozporné s čl. 101 a 102 ZFEÚ). V konečnom dôsledku táto podrobnejšia formulácia národného práva nemá vplyv na odlišný obsah predmetných ustanovení.

Uvedený prístup má svoje odôvodnenie. Použitím generálnych klauzúl sa zabezpečuje priestor pre účinnú a efektívnu ochranu hospodárskej súťaže, a to tak, že orgánom ochrany súťažného práva umožňuje reflektovať ekonomickú realitu a postihovať akúkoľvek formu takého trhového správania podnikateľov, ktoré má obmedzujúci charakter. Inak by orgány aplikujúce ustanovenia o ochrane hospodárskej súťaže nemohli plniť svoje poslanie a účel právnych noriem súťažného práva by nemohol byť dosiahnutý.

Ide o prístup štandardne a dlhodobo akceptovaný v EÚ, o čom svedčí aj skutočnosť, že na európskej úrovni existujú čl. 101¹⁰⁾ a 102¹¹⁾ ZFEÚ v nezmenenom znení už od prijatia Rímskych zmlúv (zmenilo sa len ich číslovanie), a tiež fakt, že väčšina národných právnych úprav viac-menej kopíruje znenie ZFEÚ.¹²⁾

Z hľadiska aplikácie čl. 101 a 102 ZFEÚ národnými súťažnými orgánmi je potrebné spomenúť reformu európskeho súťažného práva z roku 2004, ktorá sa realizovala prijatím Nariadenia 1/2003, účinného od 1. mája 2004,¹³⁾ a súvisiacich predpisov (tzv. "modernizačný balík").¹⁴⁾ Zmeny viedli, okrem iného, k rozšíreniu okruhu orgánov oprávnených presadzovať európske súťažné právo tým, že popri Európskej komisii (Komisia) zaviedli povinnosť národných súťažných orgánov a súdov aplikovať európske súťažné právo v plnom rozsahu. Základnou požiadavkou systému nastaveného Nariadením 1/2003 je zabezpečenie efektívnej a koherentnej aplikácie európskeho súťažného práva, t.j. bez ohľadu na to, či je toto právo aplikované Komisiou, alebo niektorým z národných súťažných orgánov, má byť aplikované konzistentne a účinne. Na základe tohto systému sú členské štáty oprávnené aplikovať priamo čl. 101 a 102 ZFEÚ, t.j. hmotnoprávna úprava je zhodná, procesné a sankčné mechanizmy sa však riadia národnou právnou úpravou. Aj pri použití vnútroštátnych pravidiel na vynucovanie európskeho súťažného práva však musí byť zabezpečené reálne presadzovanie európskeho práva.

V tomto prípade NS SR rozhodoval o odvolaní žalobcu, ktorý sa podľa rozhodnutia Protimonopolného úradu SR¹⁵⁾ mal dopustiť zneužitia dominantného postavenia v sektore pohrebných služieb. Úrad v konaní posudzoval viacero žalobcových praktík a tieto v rozhodnutí subsumoval pod všeobecný zákaz zneužívania dominantného postavenia. Žalobcovi uložil za porušenie zákona pokutu. Krajský súd v Bratislave, konajúci v prvom stupni, žalobu zamietol. Na základe žalobcom podaného odvolania NS SR zmenil rozsudok KS BA tak, že rozhodnutie Rady úradu vo výroku o uložení pokuty zrušuje a vracia vec žalovanému na ďalšie konanie a vo zvyšku žalobu zamieta.

Predmetom sporu bola jednak námietka žalobcu, že "v zákone č.136/2001 Z.z. absentuje vymedzenie základných znakov skutkovej podstaty zneužitia dominantného postavenia a nepostačuje poukázanie na § 8 ods. 2, kde je príkladný výpočet možného zneužitia. Preto mal žalovaný povinnosť subsumovať ním zistenú protisúťažnú praktiku pod konkrétnu, v zákone uvedenú skutkovú podstatu zneužitia dominantného postavenia.".¹⁶⁾ K tejto otázke NS SR uviedol, že ak úrad "tieto praktiky priradil ako samostatné už k zákonom demonštratívne vymenovaným pod písmenami a) - e) v § 8 zák. č. 136/2001 Z.z., najvyšší súd nezistil v tejto úvahe žiadne zjavné a logické rozpory. Správnu úvahu považuje za vykonanú vecne správne, zákonne a i proporcionálne.".¹⁷⁾ Právomoc na identifikovanie praktík zneužitia dominantného postavenia pomocou správnej úvahy je podľa Najvyššieho súdu daná zákonom v ust. § 22 ods. 1, písm. b) zákona č. 136/2001 Z.z., podľa ktorého "úrad vydáva rozhodnutie o tom, že konanie alebo činnosť podnikateľa je zakázaná podľa tohto zákona alebo podľa ustanovení osobitného predpisu; rozhoduje o uložení povinnosti zdržať sa takéhoto konania a o povinnosti odstrániť protiprávny stav.".¹⁸⁾

Inými slovami, NS SR potvrdil závery úradu o tom, že posudzované praktiky predstavujú porušenie všeobecného zákazu zneužívania dominantného postavenia podľa generálnej klauzuly, ako aj právomoc úradu takto postupovať, avšak čo sa týka možnosti úradu postihnúť toto konanie sankciou, NS SR zaujal nasledovný postoj:

"Generálna klauzula zákona, zákon samotný v tomto prípade je všeobecný a okrem formulácie "najmä" neobsahuje explicitný opis skutkovej podstaty správneho deliktu tak, aby ním sama osebe bola naplnená požiadavka čl. 49 Ústavy SR v spojení s čl. 152 ods. 4 Ústavy SR, že Senáty najvyššieho súdu sú jednotné v tom, že tieto princípy sa v plnom rozsahu aplikujú i v správnom trestaní i s prihliadnutím na , ktorý ¹⁹⁾ Podľa NS SR je Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (91) 1 (ďalej len "Odporúčanie (91) 1") dôležitým interpretačným nástrojom pre národné správne súdy pri výklade zákonov týkajúcich sa správneho trestania.

NS SR uzavrel, že rozhodnutie úradu v časti o uložení pokuty je v rozpore so zásadou č. 1 a č. 2 Odporúčania č. 91 (1). Podľa zásady č. 1 "Sankcie, ktoré je možné uložiť, ako aj okolnosti, za ktorých môžu byť uložené, musia byť stanovené zákonom (stanovené v zákone).". Podľa zásady č. 2 "Žiadna správna sankcia nemôže byť uložená za konanie, ktoré v čase, keď sa stalo, nebolo v rozpore s platným zákonom.".²⁰⁾

Konfliktnosť podľa NS SR vyplýva z povahy generálnej klauzuly, v tomto prípade z demonštratívneho vymedzenia, keď nová skutková podstata bola žalovaným ustálená v napadnutom rozhodnutí s konštitutívnymi účinkami. Až tým, že žalovaný túto skutkovú podstatu sformuloval, naplnil požiadavku, že okolnosti sú stanovené zákonom,...".²¹⁾ V tomto prípade, na rozdiel od zákonom explicitne uvedených skutkových podstát zneužívania dominantného postavenia ...., ustálenie skutkovej podstaty zneužívania dominantného postavenia na generálnej klauzule (demonštratívnej právnej norme) má konštitutívny význam, t. z. že skutková podstata je protimonopolným úradom priamo kreovaná. Až týmto okamihom spĺňa požiadavku zásady č. 1 a zásady č. 2, ale i čl. 49 Ústavy SR a zásady ²²⁾

Ďalej NS SR v rozsudku uvádza, že "zásada proporcionality vyžaduje, že ak protimonopolný úrad má právomoc na základe generálnej klauzuly a demonštratívneho vymedzenia zákona sformulovať nové skutkové podstaty zneužívania dominantného postavenia, na druhej strane podnikateľ musí mať možnosť poznať presné znenie praktiky, ktoré je zakázané. Až po tomto momente ho možno sankcionovať. Činnosť protimonopolného úradu by preto mala byť zameraná na včasné identifikovanie praktík, zachytenie ich obsahu rozhodnutím, ich zakázanie a následne až sankcionovanie, kedy už môže byť naplnená zásada ²³⁾

NS SR v závere opäť potvrdil, že "v zákone nie je možné zachytiť všetky skutkové podstaty správnych deliktov zneužitia dominantného postavenia a v prípade, že sa vyskytne praktika, ktorú nemožno subsumovať pod žiadnu demonštratívne uvedenú skutkovú podstatu, úrad musí pri posudzovaní vychádzať z generálnej klauzuly ..., a sankciu ukladať až vtedy, ak podnikateľ nerešpektuje rozhodnutím ustálenú skutkovú podstatu. V dôsledku toho môže sankcionovať podnikateľa za obdobie, kedy bola naplnená zásada ²⁴⁾

Ako sme už uviedli, tento názor prebrali súdy aj v ďalších konaniach. Za zmienku stojí osobitne rozsudok KS BA vo veci "ST - Jarný balík", kde súd vychádzal z argumentácie