Quis custodem custodiet - bumerang slovenského ústavného práva (Časť druhá)

Ústavný súd SR sa od samého vzniku občas nevyhýba účelovému rozhodovaniu a účelovým rozhodnutiam. Účelové rozhodovanie možno spoznať podľa toho, že Ústavný súd SR v takom konaní urobí úkony a vysloví názory, aké v predchádzajúcich konaniach nikdy neurobil a nikdy nevyslovil, a také názory v neskorších konaniach nikdy nezopakuje. K nikdy nevysloveným názorom a úkonom sa dostal aj v konaní o sťažnosti, v ktorom kandidáti Národnej rady SR na sudcov Ústavného súdu SR namietli, že prezident SR porušil ich základné právo uchádzať sa o prístup k verejnej funkcii, keď ich všetkých odmietol.¹⁾ Aký osud budú mať názory premiérované ústavným súdom v tejto veci? Stanú sa bežne používaným precedensom alebo zapadnú do histórie, ktorá ich tak usvedčí z účelovosti?

Pokračovanie z predchádzajúceho čísla.

Prvý senát Ústavného súdu SR pri vedení konania I. ÚS 575/2016 uplatnil procesnoprávne neštandardné prvky a postupy. Ústavný súd SR, samozrejme, mohol zvoliť postup založený na originálnom prekonávaní procesných prekážok, aby sa dostal k objektívnej a nestrannej ochrane ústavnosti v spore, no nezdá sa, že by v okolnostiach prípadu konal výlučne s takouto motiváciou.

Z hľadiska záväznosti majú rozhodnutia Ústavného súdu SR dve rozdielne kvality:

1. záväzné výklady Ústavy podľa čl. 128 Ústavy, ktorých právny účinok výslovne určuje Ústava SR v čl. 128 druhá a tretia veta tak, že rozhodnutie o výklade ústavy sa "vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov" a "výklad je všeobecne záväzný odo dňa jeho vyhlásenia".

2. autoritatívne výklady, ktoré ústavný súd podáva v rámci rozhodovacej činnosti rozdielnej od konania o výklade Ústavy, ak je vec sporná podľa čl. 128. Autoritatívne výklady sú striktne formálne záväzné iba , no autoritou ústavného súdu pôsobia a .

Záväzný výklad Ústavy, ak ho Ústavný súd SR podá, znamená, že ústavná norma interpretovaná Ústavným súdom SR, môže mať iba taký účel, rozsah a obsah, ako to rozhodol Ústavný súd SR. To platí buď navždy, alebo do okamihu, keď ústavný súd svoj prvotný výklad nahradí neskorším, inak vystavaným výkladom.

Zmena záväzného výkladu Ústavy SR je formou zmeny Ústavy SR. Prinajmenšom , aj keď opatrnosť z akceptácie označenia za zmenu vyvoláva predovšetkým nezvyk, nedostatok skúsenosti s používaním takejto formy zmeny ústavy. Z hľadiska právneho účinku je zmena záväzného výkladu rovnocenná so zmenou Ústavy SR, akú prijatím ústavného zákona vykoná Národná rada SR, či akú vykonajú účastníci referenda, ak prijmú rozhodnutie o zmene Ústavy nadpolovičnou väčšinou podľa čl. 98 ods. 2 Ústavy SR. Právo na zmenu Ústavy SR sa v každej z týchto možností spája s predpísaným kvórom, so "spoľahlivou väčšinou", ktorá smie prijať zmenu či doplnok Ústavy SR. Ochrana Ústavy SR pred premenou na povestný "trhací kalendár" pri najľahšie realizovateľnej zmene novým výkladom Ústavného súdu SR sa spája s právomocou, ktorá je zverená plénu Ústavného súdu SR.

Ústavný súd SR tieto okolnosti niekoľkonásobne atakoval na hrane tolerovateľného, ba možno ich aj zámerne hodil za hlavu.

Ústavný súd SR v konaní podľa článku 128 vo veci PL. ÚS 4/2012 podal výklad kreačnej právomoci prezidenta SR, v ktorom uviedol:

"Prezident SR je povinný zaoberať sa návrhom Národnej rady SR na vymenovanie generálneho prokurátora SR podľa čl. 150 Ústavy SR, a ak bol zvolený postupom v súlade s právnymi predpismi, v primeranej lehote buď vymenovať navrhnutého kandidáta, alebo oznámiť Národnej rade SR, že tohto kandidáta nevymenuje.

Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy SR).

Prezident uvedie dôvody nevymenovania, pričom tieto nesmú byť svojvoľné."²⁾

Plénum takto určilo obsah kreačnej právomoci prezidenta pri obsadzovaní úradu generálneho prokurátora SR. Prvý senát rozhodnutím I. ÚS 397/2014 vztiahol plenárny výklad aj na menovanie sudcov Ústavného súdu SR. Tretí senát vo veci III. ÚS 571/2014 tento postoj zvrátil do protismeru. Podstatou rozhodnutia III. ÚS 571/2014 bola zmena Ústavy SR, no formálne o zmenu nešlo, lebo tretí senát ju urobil v inom type konania, v konaní o sťažnosti. Bez obchádzania ZÚS spojeného s obchádzaním predchádzajúcich procesných rozhodnutí Ústavného súdu SR to nešlo, no zmena bola. Paradoxne, plénum rozhodnutie tretieho senátu odobrilo, akoby mu Ústava SR umožňovala postúpiť senátu svoju právomoc podať výklad ústavy, ak je vec sporná. Takto plénum po prvý raz zanedbalo okolnosť, že na Ústavnom súde SR sa mení výklad menovacej právomoci prezidenta SR a tým sa mení Ústava SR.

Ako je zrejmé, pôvodcom tejto zmeny ústavy nie je prvý senát. Ten sa iba "pridal", "nasledoval" skutočného strojcu zmeny ústavy. Vina prvého senátu tkvie "iba" v tom, že "zrazil podpätky", prijal zmenu ústavy vykonanú tretím senátom za svoju, hoci pri náležitej odbornej starostlivosti o ústavnosť mu muselo byť zrejmé, že o samozrejmosť v tomto prípade ani zďaleka nejde.

Ďalšej chyby v poradí sa dopustil prvý senát v konaní I. ÚS 575/2016. Rozhodnutie prezidenta SR sp. zn. 636-2016-KPSR zo 6. júla 2016 o nevymenovaní JUDr. Miroslava Ďuriša, PhD., JUDr. Evy Fulcovej a JUDr. Juraja Sopoligu za sudcov Ústavného súdu SR nebolo treba skúmať až po zmene výkladu kreačnej právomoci prezidenta SR. Plénum vo svojom rozhodnutí PL. ÚS 4/2012 jednoznačne uviedlo, že prezident uvedie dôvody nevymenovania, pričom tieto nesmú byť svojvoľné. Prvý senát nepotreboval meniť Ústavu SR zmenou záväzného výkladu kreačnej právomoci prezidenta SR. Stačilo, aby preskúmal rozhodnutie 636-2016KPSR zo 6. júla 2016 o nevymenovaní kandidátov za sudcov Ústavného súdu SR, a aby prezidentove dôvody pre nevymenovanie označil za svojvoľné. Tak, ako to v odôvodnení nálezu I. ÚS 575/2016 skutočne urobil.³⁾ A ako to urobil aj zhodne s hodnotením rozhodnutia prezidenta SR č. 1107-2016-KPSR zo 6. júla 2016 o nevymenovaní JUDr. Jany Laššákovej za sudkyňu Ústavného súdu SR.

Keby sa prvý senát nebol zameral na potvrdzovanie zmeny výkladu Ústavy SR o účele kreačnej právomoci prezidenta SR v prípade kandidátov na sudcov Ústavného súdu SR, k záveru, aký urobil 6. decembra 2017 sa mohol dostať oveľa skôr, bez stresovania celého štátu a bez vnášania napätia a nervozity do vzťahov medzi ústavnými orgánmi Slovenskej republiky. No v takom prípade by išlo o záver, aký by nemenil ústavu, lebo by nemenil výklad právomoci prezidenta SR.

Neuvedomil si prvý senát tento podstatný rozdiel vo vedenom konaní, alebo práve taký bol jeho úmysel? Prehliadol jednoduchšiu a kratšiu cestu k rozhodnutiu veci I. ÚS 575/2016 alebo chcel zmeniť Ústavu SR a na tento účel využil príležitosť, ktorá sa mu naskytla?

Odpoveď vedie cez otázku, či zmena Ústavy SR vykonaná prvým senátom mala vplyv na nejakú otázku ústavnej intenzity, alebo či zostala bez právneho účinku.

Ústavný súd SR v predchádzajúcich sporoch o výklad kreačnej právomoci hlavy štátu dospel k záveru, že prezident SR má kreačnú pôsobnosť, ktorá nie je iba symbolická, reprezentatívna.⁴⁾ Od júna 1993 do marca 2015 - po 22 rokov sa Ústava interpretovala takto, lebo Ústavný súd SR ju tak vysvetľoval.

Základom politického systému na Slovensku je partokracia, nie zastupiteľská demokracia v rýdzej podobe. Výrazným prvkom partokracie je presadzovanie osôb spriahnutých so straníckymi centrálami a sponzormi do verejných funkcií. Hlavná úloha prezidenta SR predurčená jeho ústavným postavením v rozsahu kreačnej pôsobnosti spočíva vo vytváraní ochrany pred posilňovaním partokracie. Prezident SR má byť prekážkou partokracie pri obsadzovaní verejných funkcií, má chrániť verejný záujem tam, kde oň nedbá parlament alebo vláda SR, podľa toho, ktorý z týchto orgánov štátu má možnosť predložiť prezidentovi SR personálny návrh.

Účel kreačnej právomoci prezidenta SR sa vo vede ústavného práva na Slovensku identifikuje veľmi nepresne. Odpoveďou na otázku okrajového významu o jeho "úlohe arbitra" medzi ústavnými orgánmi.

"Na to, aby prezident mohol plniť úlohu arbitra - stabilizátora ústavného systému, nie je na Slovensku nutné posilňovať jeho právomoci. Cesta ich posilňovania, ktorou sa Slovensko pomaly začalo uberať, je obzvlášť nežiaduca a nebezpečná v prostredí posttotalitnej politickej kultúry. Zas a znova treba pripomenúť, že nie ústavné texty, ale právna a politická kultúra je rozhodujúcim faktorom dobrého fungovania ústavného systému a základnou podmienkou vzniku právneho štátu."⁵⁾

M. Giba odmietol posilňovanie kreačných právomocí prezidenta SR ako nežiaduce, nesystémové a škodlivé s odkazom na odklon tohto riešenia od požiadavky právneho štátu, aby za každé rozhodnutie na úrovni verejnej moci nejaký subjekt niesol zodpovednosť.⁶⁾

Z tohto hľadiska kreačná právomoc nie je dostatočne zabezpečená, nech sa zverí ktorémukoľvek ústavnému orgánu. Ak sa prezidentovi SR obmedzí kreačná právomoc napr. pri menovaní sudcov Ústavného súdu SR, rozhodujúce slovo pri jej uplatnení dostane Národná rada SR. Aká zodpovednosť za voľbu nespôsobilých kandidátov zaťaží Národnú radu SR? Nemožno zachovať vážnosť, ak v odpovedi zaznie odkaz na možnosť predčasných parlamentných volieb. V skutočnosti nesvedomité uplatnenie kreačnej právomoci nie je zaťažené zodpovednosťou bez ohľadu na to, ktorému orgánu štátu sa zverí. Nedostatky v potenciálnej zodpovednosti prezidenta za uplatnenie kreačnej právomoci nie sú ozajstným dôvodom pre jej zverenie Národnej rade SR alebo vláde SR, lebo podstaty hrozby neexistencie zodpovednosti za zneužitie kreačnej právomoci sa taká výmena nedotkne.

Základom výkladu Ústavy SR musí byť zdravý rozum, ktorý treba očakávať na strane subjektu podávajúceho výklad a vyžadovať od subjektu, ktorý má Ústavu SR uplatniť. Nemožno predpokladať, že prezident SR bude svoju kreačnú pôsobnosť uplatňovať "vláde naschvál," alebo "parlamentu naschvál" len aby urobil opak toho, čo vláda či parlament chce dosiahnuť. Aj také situácie v doterajšom dianí v SR nastali, ale nemožno ich pokladať za typické pri určovaní postoja k uplatňovaniu Ústavy prezidentom SR. Od prezidenta SR možno vyžadovať rozvahu aj istú dávku zdržanlivosti pri rozhodovaní o tom, ako uplatní kreačnú pôsobnosť