Základné procesné práva v správnom konaní a ústavnosť zmeny správneho rozhodnutia k horšiemu v odvolacom konaní

Časť základných procesných práv sa podľa Ústavy Slovenskej republiky výslovne priznáva pre trestné konanie, časť základných procesných práv sa výslovne zaručuje pre správne konanie. Aký je vzťah týchto podskupín základných procesných práv? Do úvahy v zásade prichádza výklad, ktorým sa v správnom konaní odmietne ochrana pomocou základných procesných práv, ak sa výslovne nezaručujú pred orgánmi verejnej správy, aj protikladný výklad, ktorým sa prizná ochrana pomocou všetkých základných procesných práv zaručených ústavou aj v správnom konaní. Do úvahy prichádza aj tretí, hybridný výklad, ktorým sa niektoré základné procesné práva pre trestné konanie spoja so správnym konaním a niektoré ďalšie základné procesné práva sa pre správne konanie vylúčia.

Problematika priemetu základných procesných práv určených pre trestné konanie do správneho konania mení vzťah ústavného práva a práva Rady Európy z problematiky teoretickoprávneho významu na problém uplatňovaného práva. Klasifikácia trestného konania, uplatňovanie základných procesných práv sa podľa Ústavy Slovenskej republiky deje v inom systéme, ako podľa Dohovoru. Kde je spoločný menovateľ, na ktorý možno uviesť ľudské procesné práva priznané článkom 6 Dohovoru a základné procesné práva priznané siedmym oddielom druhej hlavy Ústavy Slovenskej republiky?

Ústava Slovenskej republiky výslovne priznáva základné procesné práva pre trestné konanie v siedmom oddieli druhej hlavy (čl. 46 až 50).

Ústava Slovenskej republiky tiež výslovne priznáva niektoré základné procesné práva v konaní pred orgánmi verejnej správy. Ústava Slovenskej republiky napr. výslovne zaručuje právo na právnu pomoc pred inými štátnymi orgánmi (ako sú súdy), ako aj pred orgánmi verejnej správy (čl. 47 ods. 2). Pre správne konanie je relevatné základné právo na ochranu na inom orgáne Slovenskej republiky v prípadoch ustanovených zákonom, ktoré sa výslovne zaručuje čl. 46 ods. 1 spolu so základným právom na súdnu ochranu. V tomto základnom práve je zaručené právo na prístup k "inému orgánu Slovenskej republiky" aj právo na spravodlivé konanie pred týmto orgánom.

Popri výslovne priznaných základných procesných práv v správnom konaní existuje sivý priestor pre priznanie alebo odmietnutie ďalších základných procesných práv pomocou výkladu Ústavy Slovenskej republiky. Možno základné procesné práva priznané pre trestné konanie vztiahnuť aj na správne konanie extenzívnym výkladom, alebo v súlade s Ústavou Slovenskej republiky je len doslovný výklad základných procesných práv?

Uplatňovanie Ústavy Slovenskej republiky sa spája s vyvodzovaním ochrany základných procesných práv pre správne konanie z úpravy základných procesných práv ustanovených pre trestné konanie. Právnym základom tohto postupu sú rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej "ESĽP") v konaniach proti Slovenskej republike.

ESĽP vo veci Kadubec a rovnako tak vo veci Lauko vyslovil právny názor, že menší priestupok, za ktorý bol sťažovateľ odsúdený, sa síce nepovažuje za trestný čin podľa vnútroštátneho práva, ale ide o "trestný čin" všeobecného charakteru, pretože došlo k porušeniu právneho predpisu a uložená pokuta má trestný charakter. ESĽP ďalej uviedol, že základom určenia, či sa priestupok bude kvalifikovať ako "trestný" podľa Dohovoru, je zistenie, či text definujúci priestupok patrí alebo nepatrí podľa legislatívnej techniky daného štátu do trestného práva. ESĽP vzal do úvahy povahu priestupku a výšku trestu a uznal, že patrí do trestnej oblasti s odkazom na svoje predchádzajúce rozhodnutie vo veci Oztűrk (s. 20, § 53), lebo všeobecný charakter právneho predpisu porušeného sťažovateľom spolu s odstrašujúcim a trestným účelom uloženej pokuty stačia na to, aby priestupok podľa čl. 6 Dohovoru bol trestným podľa povahy.

Ťažiskom hľadania priestoru pre uplatnenie základných procesných práv v správnom konaní sa rozhodnutiami ESĽP vo veci Kadubec a Lauko sa stalo rozhranie medzi trestným konaním a správnym konaním.

Týmito rozhodnutiami, ktoré sú relatívne zložité a náročné vo fáze aplikácie na identifikáciu ďalších zákonov kvázi trestného charakteru, sa vytvorila istota, že zodpovednosť za priestupok na Slovensku podlieha ochrane základnými právami určenými pre trestné konanie a otvorila sa možnosť, že aj ďalšia zodpovednosť založená prameňmi práva z odvetvia správneho práva podlieha ochrane základnými právami priznanými v trestnom konaní.

Ústava Slovenskej republiky priznáva základné procesné práva pre trestné konanie v čl. 49 a 50. K tomu pristupuje ustanovenie čl. 47 ods. 1 zaručujúce právo odoprieť výpoveď tomu, kto by sa výpoveďou vystavil nebezpečenstvu trestného stíhania seba alebo blízkej osoby.

Najvyšší súd Slovenskej republiky spojil správne konanie nielen s aplikáciou zásady zákazu , ktorá je implikovaná v ochrane zaručenej čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, no dokonca aj s článkom 49 Ústavy ("Generálna klauzula zákona... neobsahuje explicitný opis skutkovej podstaty správneho deliktu tak, aby ním sama o sebe bola naplnená požiadavka čl. 49 Ústavy Slovenskej republiky ..."³⁾ ).

Článok 49 znie: "Len zákon ustanoví, ktoré konanie je trestným činom a aký trest, prípadne iné ujmy na právach alebo majetku možno uložiť za jeho spáchanie."

Článok 49 je zhodný s čl. 39 Listiny základných práv a slobôd, o ktorom sa v českej právnej vede uvádza:

"Príkaz , treba chápať ako vykonanie zásady právnej istoty, zákazu svojvôle a rovnosti pred zákonom v oblasti trestného práva. Patrí k civilizovaným právnym poriadkom od začiatku ich existencie. Bolo by chybou zužovať obsah článku 39 iba na ústavné zakotvenie tejto zásady aj tak obsiahnutej v trestných zákonoch. Obsah ústavných práv nemožno vykladať z obsahu podústavného práva. Postup musí byť práve opačný. Najmä keď uvážime, že koncepčná kostra trestného práva stále leží niekde v myšlienkovom nasvetlení šesdesiatych rokov minulého storočia. Judikatúra Ústavného súdu Slovenskej republiky pri definícii trestného činu pracuje s pojmom zákona v materiálnom význame (tak ako pri každom inom zákone) a všíma si aj mieru premietnutia obsahu trestného práva hmotného v individuálnom vedomí adresátov noriem trestného práva. Ústavný súd nezaviera oči pred existenciou a dôsledkami zjednocujúcej judikatúry v hmotnoprávnej oblasti, ktorá má často normatívny účinok, a preto je treba na ňu klásť podobné nároky ako na samotný zákon."⁴⁾

"(...) Trestné právo hmotné sa upälo na úzkostlivý, formalistický, doslovný výklad. Pri vysvetľovaní, čo sa rozumie pod jazykovým výkladom, učebnica teórie práva konštatovala:

"V socialistickej spoločnosti v súlade s požiadavkou prísnej socialistickej zákonnosti ide o doslovnú interpretáciu (Alexejev, s. 427). Doslovnosť však nemá tak veľa spoločného so socialistickou spoločnosťou, ako s bezhlavou poslušnosťou príkazom výkonnej moci, keď sa súdna moc nesmie dopustiť výkladovej úvahy, ale má ju prenechať orgánu, ktorý je v tej či onej forme pod kontrolou výkonnej moci. Tento výklad však nie je pre rešpektovanie ústavnej podstaty zásady nullum nevyhnutný. Výkladová a aplikačná strnulosť neumožňuje pružnú reakciu trestného práva na premenlivú spoločenskú realitu. Nečinnosť spôsobená nepružnosťou je v rozpore s ústavným opodstatnením existencie samého trestného práva, ktoré má chrániť jednotlivca pred najzávažnejšími protiprávnymi správaniami."⁵⁾

Citované názory pri importe z Čiech môžu zvádzať k veľmi extenzívnemu výkladu čl. 49 Ústavy Slovenskej republiky. Keď "výkladová a aplikačná strnulosť neumožňuje pružnú reakciu trestného práva na premenlivú spoločenskú realitu", jasne to predsa preukazuje, že "moderný výklad" musí byť taký, aby sa do trestného práva subsumovalo aj správne právo. Taký je dôsledok zosúladenia čl. 49 s rozhodnutiami ESĽP vo veciach Kadubec a Lauko.

V skutočnosti českí autori, keď hovorili o pružne reagujúcom trestnom práve zavrhávajúcom výkladovú a aplikačnú strnulosť, držali sa v medziach trestného práva, jeho zásad a požiadaviek na tvorbu jednoznačných skutkových podstát. "Neskrížili" trestné právo so správnym právom, aby vytvorili zrastenec právnych odvetví nadmerne vychádzajúci v ústrety názorom vysloveným ESĽP a zanedbávajúci zložitosť vnútroštátneho systému ustanoveného Listinou, a preto aj Ústavou Slovenskej republiky.

Cesta hľadania prieniku trestného práva so správnym právom pri ochrane ústavnosti oboch právnych odvetví je dvojaká. V prvom modeli sa rozširuje rozsah aplikácie trestného práva. Hľadajú sa subodvetvia správneho práva, ktoré patria k trestnému konaniu, lebo sú jeho pokračovaním, majú kvázi trestnú povahu, sú natoľko blízke trestnému právu, že základné procesné práva ustanovené Ústavou Slovenskej republiky pre trestné konanie možno uplatniť aj v nich, ako sa to stalo v konaní pred ESĽP s priestupkovým právom. V druhom modeli ide o hľadanie základných procesných práv zaručených v trestnom konabní, ktoré možno extenzívnym výkladom preniesť aj do správneho konania. Správne právo sa tak obohacuje, dopĺňa o prvky trestného práva.

V prvom modeli, v kvázi trestných konaniach, sa základné procesné práva priznávajú v celom rozsahu základných práv podľa siedmeho oddielu druhej hlavy Ústavy Slovenskej republiky.

V druhom modeli treba odlíšiť základné procesné práva, ktoré sú relevantné pre správne konanie, od základných procesných práv, ktoré sa v správnom konaní nezaručujú, lebo svojou povahou sú obmedzené iba na trestné a kvázi trestné veci. Zo siedmeho oddielu druhej hlavy za relevantné pre správne konanie možno označiť tie základné procesné práva, ktorých účel sa nepoprie v okolnostiach správneho trestania. Podľa tohto kritéria pre správne konanie relevantné je základné právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov (čl. 48 ods. 2 Ústavy SR), aj základné právo na tlmo