Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Nesplnenie povinnosti riadne prevziať smernicu, účinky smernice a zodpovednosť štátu za škodu v prípade zájazdov neuskutočnených v období pandémie COVID-19
JURČOVÁ , M.: Nesplnenie povinnosti riadne prevziať smernicu, účinky smernice a zodpovednosť štátu za škodu v prípade zájazdov neuskutočnených v období pandémie Covid-19. Právny obzor, 107, 2024, č. 3, s. 236 – 262.*
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.224.3.02
Failure to fulfil obligations under Directive, the effects of Directive and State‘s liability for damage in the case of travel packages not undertaken during the period of the Covid-19 pandemic. The Court of Justice of the EU held by its Judgment of 8 J une 2023 that the Slovak Republic has failed to fulfil its obligation under Article 12(2), (3)(b) and (4) of Directive (EU) 2015/2302 by the adoption of the Act No 136/2020 of 20 May 2020, particularly Paragraph 33a into Law No 170/2018 on package travel, linked tourist services and certain conditions applicable to tourist activity. The purpose of this article is, in addition to a brief recapitulation and interpretation of the legislation on package travel in question, in conjunction with the judgment in Case C-540/21, to focus on the effects of the Directive in horizontal relations (between travellers and travel organisers) and the liability of the State for damages for breach of EU law caused by the incorrect implementation of the Directive (EU) 2015/2302. The prerequisites of State liability for damages were developed by Court of Justice of the EU. The Factortame judgment established a simple three-step test for establishing State liability based on following steps: (a) the provision of European law in question creates a right in favour of individual persons, (b) the breach of European law is sufficiently serious,(c) there is a direct causal link between the breach of European law and the damage caused. Slovak national legislation is represented by Act on Liability for Damage Caused in the Exercise of Public Authority and on Amendments to Certain Acts. The paper is concentrated on discussion whether interest on late payment of package refunds, enrichment of the travel organiser as a result of delayed payment of refunds, and the costs of proceedings in which travellers have claimed the right to a refund of package payments may constitute a recoverable claim for damages.
Key words: Failure of a Member State to fulfil obligations, Package travel and linked travel arrangements, Directive (EU) 2015/2302, Unavoidable and extraordinary circumstances, COVID-19 pandemic, Refund of payments made by the traveller for the package, Indirect effect of Directive, state liability for damages
Úvod
Dňa 8. júna 2023 Súdny dvor Európskej únie (ďalej ako "Súdny dvor") v konaní vo veci C-540/21 o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti Slovenskej republike vydal rozsudok: "Slovenská republika si tým, že prijala zákon č. 136/2020 Z. z. z 20. mája 2020, ktorým vložila § 33a do zákona č. 170/2018 Z. z. z 15. mája 2018 o zájazdoch, spojených službách cestovného ruchu, niektorých podmienkach podnikania v cestovnom ruchu a o zmene a doplnení niektorých zákonov, nesplnila povinnosť, ktorá jej vyplýva z článku 12 ods. 2, článku 12 ods. 3 písm. b) a článku 12 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2302 z 25. novembra 2015 o balíkoch cestovných služieb a spojených cestovných službách, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/83/EÚ a ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/314/EHS, v spojení s článkom 4 smernice 2015/2302." (Ďalej ako "smernica" alebo "smernica o balíkoch cestovných služieb".)
Účelom tohto článku je okrem stručnej rekapitulácie a výkladu dotknutej právnej úpravy zájazdov v spojení s rozsudkom vo veci C-540/21 zamerať sa na:
a) účinky smernice v horizontálnych vzťahoch (medzi cestujúcimi a cestovnými kanceláriami) a
b) zodpovednosť štátu za škodu, ktorá vznikla porušením práva EÚ nesprávnou implementáciou smernice o balíkoch cestovných služieb.
I. Čo predchádzalo rozsudku Súdneho dvora EÚ vo veci C-540/21
Rozsudok Súdneho dvora vo veci C-540/21 možno považovať za definitívnu bodku diskusiám o tom, či osobitné opatrenia súvisiace s mimoriadnou situáciou týkajúcou sa ochorenia COVID-19 pre právny režim zájazdov v Slovenskej republike boli alebo neboli v súlade s európskym právom.
1)
Zákon o zájazdoch, spojených službách cestovného ruchu, niektorých podmienkach podnikania v cestovnom ruchu (ďalej ako "zákon o zájazdoch")
2)
je transpozíciou smernice o balíkoch cestovných služieb.Podľa článku 12 ods. 2, článku 12 ods. 3 písm. b) a článku 12 ods. 4 smernice má cestujúci právo ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb (v slovenskej právnej úprave "zmluva o zájazde") pred začiatkom poskytovania balíka služieb (zájazdu) bez zaplatenia akéhokoľvek stornovacieho poplatku v prípade, keď v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka služieb alebo ktoré významne ovplyvnia prepravu cestujúcich do destinácie. Tieto dôvody rovnako zakladajú právo organizátora ukončiť zmluvu. V prípade ukončenia zmluvy o balíku cestovných služieb má v tomto prípade cestujúci nárok na úplnú refundáciu všetkých platieb za balík služieb, ale nemá nárok na dodatočnú náhradu. Organizátor (v slovenskej právnej úprave "cestovná kancelária") poskytne refundáciu bez zbytočného odkladu a najneskôr do 14 dní po ukončení zmluvy. Právo cestujúceho (ale aj cestovnej kancelárie) odstúpiť od zmluvy pre relevantné mimoriadne a nepredvídateľné okolnosti a povinnosť cestovnej kancelárie následne vrátiť všetky na základe zmluvy prijaté platby boli transpozíciou prevedené do § 21 ods. 2, 3, 4 zákona o zájazdoch.
Účinnosťou zákona č. 136/2020 Z. z.
3)
dňa 29. mája 2020 sa pravidlá zmeny a ukončenia zmluvy o zájazde podľa § 20 a § 21 zákona o zájazdoch, súladné so smernicou, zmenili. Cestujúci, ktorí odstúpili od zmluvy od vyhlásenia mimoriadnej situácie v SR
4)
a nebola im ešte vrátená platba alebo tí, ktorých zájazd sa z dôvodu neodvrátiteľných a mimoriadnych okolností nemohol uskutočniť, sa rozhodnutím slovenského zákonodarcu ocitli v procese ponuky a dohadovania náhradného zájazdu, ktorý podľa novej právnej úpravy mohol trvať až do 31. augusta 2021.
5)
Ak sa cestovná kancelária s cestujúcim na poskytnutí náhradného zájazdu nedohodla do 31. augusta 2021, platilo, že odstúpila od zmluvy o zájazde a bola povinná cestujúcemu vrátiť všetky platby, ktoré prijala na základe zmluvy o zájazde, najneskôr do 14. septembra 2021.V dôvodovej správe k zákonu č. 136/2020 Z.z.sa slovo platobná neschopnosť alebo konkurz priamo nevyskytlo. Nachádzame tam len všeobecné konštatovania o obmedzeniach v cestovaní v celosvetovom meradle v dôsledku pandémie a s tým spojenou snahou zákonodarcu umožniť cestovnej kancelárii odložiť poskytnutie zájazdu a následne usporiadať vzťahy medzi cestovnou kanceláriou a cestujúcim.
6)
Od počiatku však bolo zrejmé, v čom tkvie skutočný problém. Slovenská republika priznala v liste Európskej komisii z 28. augusta 2020,
že
tieto zásahy do zmluvného vzťahu v rozpore so smernicou boli prijaté preto, lebo "
podniky pôsobiace v odvetví cestovného ruchu potrebovali dodatočný čas na postupné vrátenie platieb všetkým svojim zákazníkom, aby sa vyhli konkurzu".
7)
iné krajiny EÚ využili rôzne schémy pomoci cestovným kanceláriám, ktoré im umožnili prekonať toto obdobie bez ujmy na právach cestujúcich v zhode s európskym právom.
8)
Poukazy na náhradné zájazdy ako nástroj na prekonanie krízového obdobia v cestovnom ruchu poskytované cestujúcim namiesto vrátenia ceny zájazdu boli využité aj v iných krajinách,
9)
lenže za súladné so smernicou možno považovať len tie mechanizmy, ak sa tak dialo na báze dobrovoľnosti
10)
v súlade s odporúčaním Komisie týkajúcim sa poukazov ponúkaných pasažierom a cestujúcim ako alternatívnu náhradu za zrušené balíky cestovných služieb a dopravné služby v súvislosti s pandémiou COVID-19.
11)
Účelom tohto príspevku je uzavrieť etapu diskusie o tom, či bolo prijatím zákona č. 136/2020 Z. z. porušené európske právo, a otvoriť diskusiu o tom, aké právne následky môže mať skutočnosť, že Slovenská republika si prijatím § 33a zákona č. 170/2018 Z. z. nesplnila svoju povinnosť prijať vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie plného účinku smernice o balíkoch cestovných služieb v súlade s cieľom, ktorý táto smernica sleduje a skutočnosť, že toto nesplnenie je už konštatované aj v rovine rozhodnutia Súdneho dvora.
12)
Skôr než sa budeme venovať otázke dôsledkov vo vnútroštátnej rovine, stručne poukážeme na kľúčové body rozhodnutia Súdneho dvora z hľadiska výkladu niektorých ustanovení smernice o balíkoch cestovných služieb.
II. Výklad smernice o balíkoch cestovných služieb v rozhodnutí Súdneho dvora
Rozhodnutie Súdneho dvora je bez ohľadu na neúspech žalovanej Slovenskej republiky prínosné vo vzťahu k vybraným výkladovým otázkam smernice o balíkoch cestovných služieb.
13)
v ďalšom texte uvedené časti (pojmy) smernice boli relevantné pri posudzovaní žalobného návrhu Európskej komisie, ktorá nesplnenie povinnosti členského štátu vzhliadla v tom, že § 33a zákona č. 170/2018 Z. z. zbavuje cestujúcich ich práva ukončiť zmluvu o balíku cestovných služieb a získať refundáciu v súlade s článkom 12 smernice, uskutočnenom v konfrontácii s argumentáciou žalovanej.Výklad pojmu "neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti", ktorý používajú články 12 ods. 2 a 12 ods. 3 písm. b) smernice, a predpoklady jeho uplatnenia uskutočnil Súdny dvor vo vzťahu k tvrdeniu Slovenskej republiky, že "
článok 12 smernice 2015/2302 sa neuplatňuje na takú globálnu zdravotnú krízu, akou je pandémia COVID-19".
14)
Z tejto myšlienkovej línie žalovanej by sa dalo odvodiť, že použitie § 33a zákona o zájazdoch viažuce sa na situáciu "
Ak v dôsledku mimoriadnej situácie z dôvodu ochorenia COVID-19 v Slovenskej republike alebo obdobnej situácie v cieľovom mieste alebo v ktoromkoľvek mieste trasy zájazdu nie je možné poskytnúť cestujúcemu základné znaky služieb cestovného ruchu podľa zmluvy o zájazde
", nie je porušením smernice, keďže smernica tento "scenár" v článku 12 ani nepredpokladá.Súdny dvor zdôraznil, že ak sa v článku 12 ods. 2 smernice uvádza "
keď v mieste destinácie alebo v jeho bezprostrednej blízkosti nastanú neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré významne ovplyvnia poskytovanie balíka služieb alebo ktoré významne ovplyvnia prepravu cestujúcich do destinácie
", neznamená to, že okolnosti presahujúce miestny rozsah (pandémia) by boli z aplikácie smernice vylúčené. Skutočnosť, že podobne ako článok 12 ods. 2 smernice aj jej odôvodnenie ilustruje
"neodvrátiteľné a mimoriadne okolnosti
" uvedením príkladu výskytu vážnej choroby "
v mieste destinácie
" je irelevantná, keďže cieľom spresnenia nie je obmedziť rozsah tohto pojmu na miestne udalosti, ale poukázať na to, že tieto okolnosti sa musia v každom prípade prejaviť najmä v plánovanom mieste destinácie a mať z tohto dôvodu významné dôsledky na plnenie dotknutého balíka cestovných služieb. Súdny dvor argumentoval: "
V tejto súvislosti, hoci šírenie vážnej choroby v danom mieste destinácie môže spadať pod tento pojem, musí to a fortiori platiť pre šírenie vážnej choroby na celosvetovej úrovni, keďže účinky tejto choroby sa týkajú aj tohto miesta. Okrem toho výklad článku 12 ods. 2 a článku 12 ods. 3 písm. b) smernice 2015/2302, podľa ktorého sa toto ustanovenie uplatňuje len na udalosti miestneho významu s vylúčením udalostí väčšieho rozsahu, by na jednej strane odporoval zásade právnej istoty, keďže pri neexistencii akéhokoľvek kritéria vymedzenia stanoveného na tento účel touto smernicou môže byť hranica medzi týmito dvoma kategóriami udalostí nejasná a premenlivá, čo by v konečnom dôsledku viedlo k tomu, že prospech z ochrany poskytovanej uvedeným ustanovením by bol neistý."
15)
Výkladom pojmu
"refundácia",
ktorý používa článok 12 ods. 4 smernice, a predpokladmi jeho uplatnenia sa Súdny dvor zaoberal vo vzťahu k tvrdeniu Slovenskej republiky, že "
oznámenie o náhradnom zájazde stanovené v § 33a zákona č. 170/2018 Z. z. môže predstavovať refundáciu uskutočnených platieb v zmysle článku 12 smernice 2015/2302
".
16)
Súdny dvor posúdil tento pojem s ohľadom na znenie článku 12 ods. 4 smernice, stanovenú lehotu refundácie a kontext oblasti týkajúcej sa práv cestujúcich a ochrany spotrebiteľov, v ktorom sa možnosť nahradiť povinnosť zaplatiť peňažnú sumu plnením v inej forme, akým je napríklad ponuka poukazov, pripustila výslovne v regulácii náhrad za zmeškané a zrušené lety (a v smernici sa naopak tak nestalo).
17)
Súdny dvor uprednostnil výklad, podľa ktorého má dotknutý cestujúci právo na vrátenie platieb za predmetný balík služieb vo forme peňažnej sumy, s ktorou môže voľne disponovať, aj z toho dôvodu, že to viac prispeje k ochrane záujmov cestujúceho, a tým aj dosiahnutiu cieľa ochrany spotrebiteľov v porovnaní s výkladom, podľa ktorého by stačilo, aby mu dotknutý organizátor ponúkol náhradný zájazd, poukaz alebo inú formu odloženej kompenzácie.
18)
Slovenská republika subsidiárne tvrdila aj to, že nepriaznivú situáciu spojenú s celosvetovou pandémiou COVID-19 možno považovať za prípad vyššej moci v zmysle judikatúry Súdneho dvora ako dôvod nesplnenia povinnosti členským štátom. Súdny dvor analýzou jednotlivých predpokladov uplatnenia vyššej moci dospel k stanovisku, že nenastali také skutočnosti, ktoré by odôvodňovali podradiť daný skutkový a právny stav do okruhu týchto výnimočných a časovo veľmi obmedzených prípadov.
III. Nároky cestujúcich a cestovných kancelárií z nesplnenia a možnosti ich náhrady
V spojitosti so zákonom č. 136/2020 Z. z. a účinnosťou § 33a zákona o zájazdoch vyvstávajú mnohé otázky. Niektoré sa viazali k jeho použitiu aj bez ohľadu na nedávne rozhodnutie Súdneho dvora, vo vzťahu k hypotéze tohto ustanovenia ("
mimoriadna situácia z dôvodu ochorenia COVID-19 v Slovenskej republike alebo obdobná situácia v cieľovom mieste alebo v ktoromkoľvek mieste trasy zájazdu, ktorá neumožňuje poskytnúť plnenie zmluvy o zájazde"
),
19)
alebo s poukazom na dočasnosť režimu, ktorá vyplýva z § 33a ods. 9 zákona o zájazdoch("
ak sa cestovná kancelária s cestujúcim na poskytnutí náhradného zájazdu nedohodne do 31. augusta 2021, platí, že odstúpila od zmluvy o zájazde a je povinná cestujúcemu vrátiť všetky platby, ktoré prijala na základe zmluvy o zájazde, a to bezodkladne, najneskôr však do 14. septembra 2021").
20)
V tejto časti sa budeme zaoberať možnými nárokmi cestujúcich a cestovných kancelárií, ktoré vznikli v dôsledku modifikácie právnych následkov očakávaného nesplnenia zmluvy o zájazde cestovnou kanceláriou v období medzi vyhlásením mimoriadnej situácie v Slovenskej republike v marci 2020 a uplynutím náhradnej lehoty na vrátenie platieb prijatých na základe zmluvy o zájazde 14. septembra 2021. V tomto časovom rozmedzí si treba všímať aj dátum účinnosti zákona č. 136/2020 Z. z. 29. mája 2020, pretože úprava v § 33a spätne regulovala aj práva a povinnosti zo zmluvy zo zájazde v období od 12. marca 2020 do 28. mája 2020.
Nároky dotknutých osôb rámcujú pravidlá pre tri prípady nesplnenia:
Zmluvný vzťah cestujúceho a cestovnej kancelárie sa spravuje
a) pravidlami očakávaného nesplnenia zmluvy o zájazde cestovnou kanceláriou podľa článku 12 ods. 2, 3, 4 smernice o balíku cestovných služieb (ako postupovať keď plneniu zmluvy o zájazde bránia mimoriadne a nepredvídateľné okolnosti), ktoré obsahuje § 21 ods. 2, 3, 4 zákona o zájazdoch, ale tiež
b) osobitnými "covid" pravidlami očakávaného nesplnenia zmluvy o zájazde cestovnou kanceláriou, ktoré obsahuje § 33a zákona o zájazdoch a sú podstatnou zmenou práv cestujúcich v porovnaní s citovanými časťami článku 12 smernice.
Tieto pravidlá a ich výklad a uplatňovanie treba realizovať aj vzhľadom na
c) právny režim pre nesplnenie povinností Slovenskej republiky, ktoré vyplynuli z článku 12 ods. 2, článku 12 ods. 3 písm. b) a článku 12 ods. 4 smernice, konštatované aj rozsudkom Súdneho dvora vo veci C-540/21. Základné pravidlá pre právne následky nesplnenia/porušenia povinnosti štátu a nároky osôb pre tieto prípady sa v európskom práve odvodzujú najmä prostredníctvom rozhodovacej činnosti Súdneho dvora.
Vzhľadom na úlohu štátu pri nesprávnej transpozícii smernice sa diskusiou budú prelínať dve otázky, aké nároky a nároky voči komu? Má ísť o uplatňovanie nárokov medzi cestujúcim a cestovnou kanceláriou navzájom z dôvodu nesplnenia zmluvných povinností alebo nároky týchto osôb voči štátu z dôvodu nesplnenia jeho povinností vyplývajúcich z európskeho práva?
Načrtnuté "tri prípady nesplnenia" vznikli v dôsledku stavu, ktorý sa v literatúre niekedy označuje ako "
hybridné právo
", ide o spojenie vnútroštátneho práva a práva EÚ, v ktorom požiadavka eurokonformnej interpretácie a hranice tejto interpretácie v určitej miere závisia aj od sudcovského posúdenia. Nepriamy účinok smerníc odkazuje sudcu a strany sporu na dva súbory pravidiel, vnútroštátne právo a právo EÚ, čo môže byť zdrojom právnej neistoty zúčastnených subjektov.
21)
1. Nároky zmluvných strán zo zmluvy o zájazde navzájom
Aby nešlo o úplne teoretickú debatu, v prvom rade veľmi jednoducho načrtneme, o akých nárokoch budeme uvažovať. Porušenie (nesplnenie) zmluvnej povinnosti aktivizuje celý rad nárokov, niekedy označovaných ako prostriedky nápravy, a tieto môžu smerovať k rôznym cieľom.
22)
Nesplnenie môže zakladať právo trvať na splnení, zdržať sa vzájomného plnenia, požadovať náhradu škody alebo úrok z omeškania, ukončiť zmluvu a vysporiadať nároky z ukončenia plynúce alebo uplatňovať iné aj sankčné mechanizmy. V ďalšom texte sa sústredíme len na vybrané majetkové nároky cestujúcich a cestovných kancelárii, ktoré vznikli v dôsledku stavu hybridného práva v kombinácii troch nesplnení.Konkrétne sa budeme zaoberať úrokom z omeškania s vrátením platieb za zájazd, obohatením cestovnej kancelárie v dôsledku odloženej splatnosti refundácie platieb a trovami konaní, v ktorých si cestujúci uplatňovali právo na vrátenie platieb za zájazd. V bežnom režime by tieto nároky neboli problematické, ak by sme sa v dôsledku porušenia európskej smernice nedostali do stavu hybridného práva a ním vyvolanej právnej neistoty cestujúcich aj cestovných kancelárií, ktorá ich konanie a nekonanie ovplyvnila. Otázku úrokov z omeškania a trov konania budeme ilustrovať aj prostredníctvom prípadov z praxe, otázka obohatenia zostáva (zatiaľ) v akademickej rovine úvah.
Úrok z omeškania s vrátením platieb zo zmluvy o zájazde
Prípady zrušenia zájazdu a povinnosti vrátenia platieb zo zmluvy o zájazde možno rozdeliť na dve skupiny, v prvej skupine sú tie zájazdy, ktoré sa následkom pandémie nemohli uskutočniť z dôvodu mimoriadnych a nepredvídateľných okolností, niektorá zo strán odstúpila od zmluvy z tohto dôvodu pred účinnosťou zákona č. 136/2020 Z. z. (29. mája 2020), ale napriek zrušeniu zájazdu ešte neboli cestujúcim vrátené platby za zájazd v lehote 14 dní. V druhej skupine sú tie prípady, keď sa tieto mimoriadne a nepredvídateľné okolnosti vyskytli prevažne až po účinnosti tohoto zákona, ktorý ovplyvnil aj konanie strán zmluvy o zájazde a tým aj aktiváciu prostriedkov nápravy (otázka spôsobu ukončenia zmluvy, vylúčenia možnosti odstúpenia a splatnosti refundácie platieb).
Prvou skupinou sa budeme zaoberať na príklade súdneho konania, v ktorom sa k otázke, či majú cestujúci právo požadovať úrok z omeškania s vrátením zaplatenej ceny zájazdu zrušeného následkom pandémie COVID-19 napriek odloženiu splatnosti refundácie podľa § 33a zákona o zájazdoch vyjadril aj Úst
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 3/2024
