Ústavné právo procesné na novom právnom základe (2.) Časť druhá: Úpravy, ktoré v zákone nie sú

Právomoc orgánu verejnej moci je prístupový kód k materiálnemu právnemu štátu. Diery v právomoci sú dierami v uplatňovaní práva. Právomoc ústavného súdu je prístupovým kódom k ochrane ústavnosti. Právomoc Ústavného súdu SR nie je vymedzovaná v kvalite, ktorá by inštitucionálne zabezpečila ochranu ústavnosti v celom spektre vzťahov, ktorých ochranu treba inštitucionálne zabezpečiť. V mnohých vzťahoch je ústavnosť celkom nechránená, lebo Ústavný súd SR nemá právomoc poskytnúť ústavnosti ochranu a iný orgán verejnej moci na Slovensku nemá právomoc chrániť ústavnosť. To nie je predmetom diskusií o právomoci ústavného súdu. Ak k diskusii dôjde, zameriava sa na náznak potreby právomoc okliešťovať, aby sa znížila preťaženosť sudcov Ústavného súdu.

V treťom funkčnom období "(zatiaľ len do 31. decembra 2017) bolo na ústavný súd doručených 145 074 podaní (v prvom funkčnom období to bolo 4 998 podaní a v druhom funkčnom období 12 466 podaní), z ktorých vybavil (vr. prevzatých podaní z predchádzajúceho obdobia) celkom 145 072 podaní (v prvom funkčnom období vybavil 4 910 podaní, ale len s desiatimi členmi pléna. V druhom funkčnom období to bolo 11 561 podaní), pričom vyše dvoch rokov rozhodoval v neúplnom zložení bez troch sudcov, ktorých prezident republiky odmietol vymenovať. Urobil tak až na základe nálezu Ústavného súdu SR, sp. zn. I. ÚS 575/2016 14. decembra 2017."¹⁾

Citovanou informáciou Ústavný súd SR dal najavo zaťaženie, ktorému sú jeho sudcovia vystavení pri ochrane ústavnosti na Slovensku. Ako odpoveď na toto zistenie sa ponúka požiadavka redukcie právomocí Ústavného súdu SR. Po nej by Ústavný súd rozhodoval o menšom počte prípadov. Aspoň po nejaký čas, dokiaľ by sa nezvýšil počet návrhov v zachovaných typoch konaní.

Pri naznačenom riešení by do úvahy mohlo prísť druhé kolo redukcie právomocí, ktorým by sa Ústavný súd znovu dostal k rozhodovaniu o menšom počte prípadov. A tak stále dokola, až by sa Ústavný súd zbavil každého rozhodovania.

Uvažovaný postup trpí chybou v metóde. Redukcie viacerých zo súčasných právomocí Ústavného súdu SR predstavujú kozmetickú úpravu. Vylúčenie niektorých typov konaní z registra právomocí Ústavného súdu SR má potenciál lepšie vyjadriť význam ochrany ústavnosti, ale nie odstrániť zaťaženie Ústavného súdu SR.

J. Ondrová poukázala na potrebu odbremeniť ústavný súd od rozhodovania o ústavnosti a zákonnosti volieb do orgánov samosprávy. Orgány územnej samosprávy pri výkone samosprávy a prenesenom výkone štátnej správy môžu len nepatrne ovplyvniť ústavnosť v SR a ak by sa tak aj stalo, existuje dostatočné množstvo prostriedkov právnej ochrany cestou orgánov prokuratúry a súdnej ochrany pred všeobecnými súdmi. Autorka vyslovila názor, že rozhodovanie o ústavnosti a zákonnosti volieb do orgánov územnej samosprávy by malo byť prenesené na krajské súdy s možnosťou podať odvolanie proti rozhodnutiu súdov prvého stupňa a úlohou ústavného súdu by bolo posúdiť ústavnosť takéhoto rozhodnutia. Taký postup by bol analogický s postupom v prípade rozpustenia alebo pozastavenia činnosti politickej strany alebo politického hnutia.²⁾

Z rovnakého súdka je možnosť odňatia právomoci Ústavnému súdu SR rozhodovať kompetenčné spory medzi ústrednými orgánmi štátnej správy, lebo aj tie systémovo patria do právomoci správneho súdnictva.

Tak, ako sa kompetenčné spory medzi ústrednými orgánmi štátnej správy nekoncepčne odnímajú z právomoci správneho súdnictva a z rozhodovania Najvyšším súdom Slovenskej republiky (ďalej len "Najvyšší súd"), tak aj rozhodovanie o ochrane verejného záujmu v činnosti verejných funkcionárov orgánov územnej samosprávy a akademickej samosprávy patrí svojou podstatou do rozhodovania v správnom súdnictve a tiež nie vždy na stupni Najvyššieho súdu.

Všetky naznačené okruhy redukcie právomoci Ústavného súdu možno označiť za dôvodné, lebo ich realizáciou by sa zvýšil systémový charakter vymedzenia právomoci Ústavného súdu, no nemožno s nimi spájať vyhliadku na zásadnú úľavu v záťaži sudcov Ústavného súdu. Tú môže priniesť iba vylúčenie konania o sťažnosti z registra činností Ústavného súdu. Takú úľavu možno sudcom Ústavného súdu poskytnúť iba na úkor ochrany základných práv a slobôd, teda v súčasnej fáze existencie Slovenskej republiky za neprimerane vysokú cenu.

Informácia o zaťaženosti Ústavného súdu v jednotlivých funkčných obdobiach súdu má odvrátenú stranu, veľmi blízku otázkam právomoci Ústavného súdu. Od vzniku Ústavného súdu SR roku 1993 do súčasnosti, za štvrť storočia jeho existencie, sa prudko zvýšil počet prípadov porušenia Ústavy štátnymi orgánmi SR a ďalšími orgánmi verejnej moci pôsobiacimi na Slovensku. Kedysi päťtisíc, dnes 145 tisíc prípadov, v ktorých okolnosti vedú k pokusu o vyvolanie konania pred ústavným súdom. V čísle sú bez pochybností zahrnuté pokusy notorických sťažovateľov, aj mnohé situácie podozrenia z porušenia Ústavy, ktoré sa pred Ústavným súdom nepotvrdia. Na druhej strane chýbajú dôkazy o tom, že sa zvýšil počet notorických sťažovateľov bez príčiny, aj o zvýšení počtu nedôvodných sťažností. Ak akceptujeme možnosť, že štatistický podiel takých sťažovateľov sa po vzniku Ústavného súdu SR prudko nezvýšil, potom to znamená iba toľko, že v počte 4 910 podaní vybavených Ústavným súdom v prvom funkčnom období porušení Ústavy bolo v absolútnom vyčíslení výrazne menej ako v súbore 145 tisíc podaní dosiaľ vybavených v treťom funkčnom období. Presné čísla o porušení Ústavy v tomto období má Ústavný súd. Aj bez ich znalosti nepravdepodobne nevyznieva konštatovanie, že k porušeniu Ústavy v súčasnosti dochádza častejšie, ako to bolo roku 1993. Trpké konštatovanie, aké naznačuje nevyhnutnosť hľadať nové prostriedky pre efektívnejšiu a dôraznejšiu ochranu ústavnosti v SR. Účelom a podstatou hľadania nových opatrení nie je náprava štatistík, ale náprava existujúceho stavu dodržovania Ústavy.

Ak je správna predstava o preventívnom pôsobení zodpovednosti,³⁾ a ak má táto predstava platnosť pre všetky odvetvia práva, potom cesta vedie cez zvýšenie frekventovanosti, s ktorou Ústavný súd bude postihovať orgány verejnej moci za porušenie Ústavy a ďalších prameňov ústavného práva. Početnejšie rozhodnutia o porušení Ústavy majú potenciál zvýšiť obavu orgánov verejnej moci z hrozby sankciou za budúce nedodržanie Ústavy, a tak ich viesť k dôslednejšiemu dodržovaniu Ústavy, ako je to súčasné.

Bez ohľadu na správanie orgánov verejnej moci vo sfére aplikácie Ústavy isté je, že Ústavný súd je síce preťažený porušovaním Ústavy, no zároveň nie je zaťažený všetkými formami ústavu porušujúceho správania orgánov verejnej moci, ktoré má ústavnú intenzitu.

Vyvodzovanie ústavných noriem, hľadanie implikovaných ustanovení Ústavy je síce menej obvyklý, no ústavnoprávne akceptovateľný postup pri interpretácii Ústavy. K materiálnemu právnemu štátu patrí existencia ústavy ako základného zákona nielen v písanej podobe, ale aj v nepísanej podobe. Ochrana ústavnosti nezahŕňa iba dozor nad uplatňovaním písanej ústavy, ale aj dozor nad uplatňovaním nepísanej časti Ústavy.

Dodržovanie písanej Ústavy je často pre orgány verejnej moci nežiadúcou a neprijateľnou činnosťou. Tým menej si robia ťažkú hlavu z dodržovania nepísanej Ústavy, ktorú treba z ustanovení Ústavy vyvodiť. Zlozvykom orgánom verejnej moci napriek sa ochrana ústavnosti ubrala smerom k uplatňovaniu písanej aj nepísanej Ústavy. Významnú úlohu pri tom zohráva Ústavný súd.

Ústavný súd vo svojej rozhodovacej činnosti vyvodil existenciu pozitívneho záväzku štátu ako spôsobu zabezpečenia základných práv a slobôd priznaných Ústavou, medzinárodnými dohovormi o ľudských právach, aj komunitárnym a úniovým právom.⁴⁾ Ústavný súd vo svojej rozhodovacej činnosti vyvodil existenciu implicitného materiálneho jadra v Ústave.⁵⁾ Ústavný súd vyvodil, že v Ústave je implikovaná zásada deľby moci.⁶⁾ V doterajšej rozhodovacej činnosti Ústavný súd potvrdil hodnotovú orientáciu Ústavy či existenciu interpretatívnych výrokov, ktorými v konaní o súlade napadnutého všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou, ústavným zákonom alebo medzinárodným dohovorom Ústavný súd vytvára stav, keď ponecháva napadnutý všeobecne záväzný právny predpis v platnosti a účinnosti, ale zároveň určuje, ako má tento predpis chápať, interpretovať a aplikovať každý orgán verejnej moci. Ústavný súd k ústavnoprávnym inštitútom priradil interpretatívne výroky pomocou zásady sebaobmedzovania, z ktorej vyvodil, že rozhodnutie o neústavnosti všeobecne záväzného právneho predpisu je posledným možným riešením.⁷⁾ Ústavný súd priviedol doktrínu implicitného materiálneho jadra Ústavy a implicitnej právomoci Ústavného súdu chrániť ústavnosť aj nad rámec výslovne zverenej právomoci až k revolučnému