Kritérium legality (zákonnosti) vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva

Aby sme mohli pristúpiť ku skúmaniu legality vyhlášok ÚVZ, je potrebné uviesť východiskové poznatky, ktoré sa vzťahujú na kritérium legality (zákonnosti). Pojem legality je v prvom rade potrebné chápať - nielen ako otázku zásahu do práva či slobôd zákonom, ale aj otázku kvality zákona či pravidiel pre delegovanú legislatívu (na základe zákona).

Delegovaná legislatíva nie je na prvý pohľad ľahko uchopiteľná. Spôsobuje to skutočnosť, že sa nachádza medzi dvoma koncepciami rozhodovania o právnych aktoch, ktoré tvoria spoločný menovateľ rozhodovacích procesov. Jednou koncepciou je zákonodarná činnosť determinovaná predovšetkým všeobecnosťou prijímaných právnych aktov. Na druhom póle rozhodovania stojí vydávanie individuálnych právnych aktov v konkrétnych prípadoch orgánmi exekutívy a súdmi. Delegovaná legislatíva stojí kdesi medzi týmito koncepciami rozhodovania o právnych aktoch, a aj keď je všeobecná a odsúhlasená parlamentom, je od tohto súhlasu čiastočne oslobodená. Oslobodená je v tom význame, že aj keď sa musí nachádzať v mantineloch určených zákonodarcom (o čom bude pojednávať aj štúdia), zostáva jej určitá miera slobody regulácie sociálnej reality, pretože delegujúci normotvorca stanovuje len hranice regulácie, ale nie konkrétny obsah. Na druhej strane má exekutíva pri delegovanej normotvorbe oveľa väčšiu mieru diskrécie ako sudca či úradník, ktorí rozhodujú individuálny prípad.

Vo vzťahu k delegovanej legislatíve je podstatné v prvom rade uviesť, kedy je delegácia zakázaná. Samotná ústava v celej rade ústavných práv nedovoľuje, aby konkrétnu právnu situáciu upravil akt exekutívy, a to ani na základe delegovanej legislatívy (napr. čl. 15 ods. 4, čl. 17 ods. 2, čl. 20 ods. 5, čl. 23 ods. 5, čl. 25 ods. 1 a ods. 2, čl. 26 ods. 5, čl. 28 ods. 2, čl. 51 ods. 1 ústavyatď.). Delegovaná legislatíva je v týchto prípadoch zakázaná. Bez ohľadu na znenie čl. 13 ods. 1 ústavy, v týchto situáciách nemôže medze práv a slobôd stanovovať akt exekutívy, ale môže tak robiť len zákon. Len zákonodarca môže výlučne konať v týchto oblastiach. Bolo by porušením deľby moci, ak by si exekutíva nárokovala úpravu tej sféry, ktorú ústavodarca zveril zákonodarcovi.

Zmocnenie parlamentu pre exekutívu nie je možné rovnako ani v situácii, kedy by zákonodarca zmocnil vládu či iný orgán výkonnej moci k vydaniu právneho predpisu, ktorý by stál mimo predmetu vykonávaného zákona (mimo jeho obsahu a účelu). Delegovaná legislatíva nemôže byť autonómna, ale naopak, musí slúžiť účelu realizácie cieľov zákona.

A nakoniec, exekutíva nemôže vykonávať pôsobnosť ani v tých oblastiach, ktoré už boli prenesené na medzinárodnú organizáciu alebo inštitúciu.

Pri posudzovaní zásahov do práv a slobôd delegovanou legislatívou sa požiadavka legality transformuje do zistenia, či pre podzákonnú právnu normu existovalo zákonné zmocnenie na jej vydanie. Podľa ústavného súdu, povinnosti totiž môžu byť ukladané v podzákonných predpisoch, ale nie na základe podzákonných predpisov. Táto požiadavka sa vzťahuje na prípady, kde referenčným kritériom je čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy , čl. 123 ústavy či čl. 120 ústavy. V týchto prípadoch pri zisťovaní, či zásah do práva má kvalitu zákona, resp. či existuje zákonné splnomocnenie pre vydanie delegovanej legislatívy, hovoríme o tzv. formálnej podmienke.

Požiadavkami, ktoré sú predmetom ústavného prieskumu, predstavuje rozsah, obsah a účel splnomocnenia. Pojmy a majú z hľadiska etymológie slovenského jazyka rovnaký pôvod. Obe vychádzajú zo slova siahať - dotýkať sa, pripevňovať, siahať okolo niečoho. Podľa Slovníka slovenského jazyka pojem rozsah znamená určitú veľkosť priestoru a pojem obsah zasa náplň niečoho (predmetu, veci). Oba termíny sa týkajú vymedzenia určitého priestoru, v ktorom sa môže delegovaný normotvorca pohybovať a za ktorý nemôže prejsť. Tento priestor musí byť určitý a určovaný samotným zákonom. Termín účel je doplnením a spresnením rozsahu a obsahu, pretože sa týka cieľa, ktorý má delegovaný normotvorca naplniť, ale ktorý je opätovne určený už zákonodarcom.

Zmocnenie tak musí jednoznačne vymedziť hranice pre podzákonnú právnu úpravu. Zjednodušene to znamená, že ten, kto stanovuje primárne práva a povinnosti alebo medze základným právam, musí byť výlučne zákonodarca. Ako výstižne uviedol český ústavný súd: ak má byť podľa zákona X, orgán exekutívy (vrátane vlády) môže stanoviť, že má byť X1, X2, X3 až X(n), ale nemôže stanoviť Y.

Aby sa uvedený rozsah dal zistiť, zákonodarca je povinný k tomu stanoviť hranice (medze) ústavných práv, pričom tie nie je oprávnený stanoviť orgán exekutívy. Ústavná úprava čl. 13 ods. 2totiž vyžaduje, aby základný rozsah právnej úpravy stanovil zákonodarca. Povedané schematicky, zákonodarca musí určiť X, aby bolo možné urobiť rozdiel medzi X a Y a skontrolovať, či medze práv sú stanovené v zákone a či orgán exekutívy tieto hranice v podzákonnej normotvorbe neprekročil. Ak zákonodarca neurčí X, nie je možné posudzovať ani Y, pretože všetko sa dá považovať za právomoc, ktorú zákonodarca určil pre podzákonnú legislatívu. V takom prípade medze práv neurčil zákonodarca, ale orgán exekutívy, čo ústava zakazuje. Tieto závery sa týkajú normotvorby orgánov štátnej správy podľa čl. 123, ako aj orgánov územnej samosprávy podľa čl. 71 ods. 2 ústavy.

Podľa Spolkového ústavného súdu základné predpoklady právneho štátu vyžadujú, aby zákon adekvátne obmedzil a definoval zmocnenie pre vydanie ťaživej podzákonnej legislatívy ohľadom obsahu, účelu a rozsahu. Len tak môže byť konanie orgánu zrozumiteľné ado určitej miery pre jednotlivca aj predvídateľné. Právomoci výkonnej moci musia byť úzko definované a limitované, čo robí konanie štátu predvídateľným. Akési vágne alebo blanketové splnomocnenie, ktoré umožní orgánom exekutívy určiť medze slobody, je v rozpore s princípom legality konania orgánov exekutívy.

V týchto stopách ide aj poľský ústavný súd, ktorý razí prístup, podľa ktorého zákon musí definitívnym a úplným spôsobom regulovať rozsah prijatého obmedzenia práv a slobôd. Podľa poľského ústavného súdu tento prístup vyplýva z dôvery občanov k štátu a rovnako aj k právu, ktoré štát stanovuje: adresát právnej normy musí byť schopný výlučne na základe obsahu zákona určiť jeho rozsah a význam. Vo svojej judikatúre zaviedol kritérium podstatných prvkov obmedzenia práv a slobôd, ktoré musia mať zákonnú formu: ide o subjektívny a vecný rozsah zákonnej úpravy, aplikovateľné procesy a procedúry, ako aj sankcie. Technické aspekty môžu byť predmetom delegovanej legislatívy za podmienky, že tá má výslovné zákonné zmocnenie. Avšak táto podmienka je neuplatniteľná v rovine trestného práva alebo práva, ktoré obmedzuje osobnú slobodu. V týchto prípadoch musí existovať tzv. úplná regulácia vo forme zákona, čo vyplýva z pravidla , resp. dôležitosti osobnej slobody pre život jednotlivca.

Podobne vo svojej praxi postupuje aj slovenský ústavný súd. V náleze PL. ÚS 12/01 ústavný súd zaviedol požiadavku (podobne ako jeho poľský kolega) tzv. minimálneho zákonného základu. Tá je však determinovaná individuálne podľa kategórie právnej úpravy, o ktorú ide. Zákonodarca pri kvalite zmocnenia musí brať zreteľ na účel a zmysel vydávania aktov exekutívy. Do tejto sféry patrí predovšetkým taký predmet regulácie, ktorý je (i) nepodstatný, (ii) často sa meniaci a nakoniec (iii) expertného či technického charakteru. V ďalších rozhodnutiach, ktoré sme skúmali, žiaľ, požiadavku minimálneho zákonného základu už nikde nerozvádza, resp. ani nespomína.

Situácia, kedy by musela byť celá vecná problematika upravená v zákone, by viedla podľa ústavného súdu k neúmernému nárastu textu a neprehľadnosti úpravy. Paradoxne by táto situácia mohla spôsobiť porušenie právneho štátu a kvality zákona z titulu prehľadnosti a predvídateľnosti. Zákon musí predstavovať dostatočne určitý základný rámec. Zo splnomocnenia je možné pomocou výkladu vyvodiť právnu oblasť a okruh právnych vzťahov, na ktoré je delegácia určená, pričom nemôže ísť o delegáciu vágnu.

Výkonná moc nemôže upraviť vzťah vo väčšom rozsahu ako stanovuje zákon, ani spôsobom, ktorý by mu odporoval. Exekutíva sa musí pohybovať v medziach zákona. Vykonávací predpis nemôže rozširovať alebo dopĺňať zákon, či upravovať nanovo vzťahy, ktoré v zákone nie sú upravené. Uloženie povinnosti v podzákonnom predpise tak môže byť len . Zákonodarca má v tomto osobitnú ústavnú zodpovednosť spočívajúcu v určení obmedzenia pre výkonnú moc konať. Ak si nesplní svoju povinnosť, mení rovnováhu mocí v oblasti legislatívy v prospech exekutívy. Zo zákonného znenia tak musí byť zrejmé, či má výkonná moc nejaké obmedzenia alebo nie, a ak áno, tak aké sú. Ak obsah delegovanej legislatívy je mimo rámca zákona, potom je takáto legislatíva neplatná, pretože nemá dostatočný právny základ.

Napr. vo veci PL. ÚS 12/01 vyhláška ministerstva zdravotníctva umožňovala potrat z genetických dôvodov do 24 týždňov tehotenstva, hoci zákon o takejto lehote mlčal. Ústavný súd skonštatoval, že táto časť vyhlášky je (mimo rámca zákona) a teda neústavná, pričom lehotu na vykonanie potratu z genetických dôvodov mal určiť priamo zákonodarca a nie orgán výkonnej moci. Ministerstvo zdravotníctva tak konalo mimo rozsahu zákonnej úpravy.

V náleze PL. ÚS 7/94 ústavný súd posudzoval nariadenie vlády, vydávajúce Liečebný poriadok, ktoré bližšie špecifikovalo právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť (rozsah, podmienky a spôsob). Predmetné nariadenie bolo podľa ústavného súdu vydané v rozpore s čl. 13 ods. 1 a ods. 2 ústavy, pretože rozsah práva na zdravotnú starostlivosť je možné podľa ústavy stanoviť len vo forme zákona. Rovnako tak možno spomenúť aj nález PL. ÚS 7/96, v ktorom ústavný súd skúmal niektoré ustanovenia nariadenia vlády, týkajúce sa nakladania s dlhopismi. Tie stanovovali medze vla