Neústavné ústavné zákony a ochrana ústavnosti SR. Časť druhá: Koncepcia Ústavného súdu SR

Dňa 4. septembra 2014 - v čase, keď funkcia predsedu súdnej rady bola uprázdnená - podal podpredseda Súdnej rady SR návrh na začatie konania o súlade niektorých ustanovení ústavného zákona č. 161/2014 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava SR č. 460/1992 v z. n. p. s čl. 1 ods. 1, čl. 141 ods. 1, čl. 144 ods. 1 a čl. 145 ods. 1 Ústavy SR. Namietol aj protiústavnosť nadväzujúcich noriem niekoľkých zákonov. Ústavný súd uznesením PL. ÚS 21/2014-19 zo 17. septembra 2014 prijal návrh na ďalšie konanie. Predsedníčka súdnej rady (ktorá sa ujala funkcie takmer vzápätí po tom, ako podpredseda podal návrh na Ústavný súd SR) listom z 24. októbra 2014 rozšírila návrh o požiadavku, aby Ústavný súd SR rozhodol, že aj čl. 154d ods. 1 až 3 Ústavy SR v znení ústavného zákona č. 161/2014 Z.z. nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 141 ods. 1, čl. 144 ods. 1 a čl. 145 ods. 1 Ústavy SR.

Predmetom konania o ústavnosti ústavného zákona sa stala ochrana materiálneho jadra Ústavy SR v najzávažnejšej podobe - Ústavný súd SR mal preskúmať súlad ústavného zákona priamo dopĺňajúceho Ústavu SR.

Ústavný súd SR v predchádzajúcom rozhodovaní o abstraktnej ochrane ústavnosti konštatoval existenciu svojej implicitnej právomoci. Ústavný súd SR vo svojej rozhodovacej činnosti tiež výslovne potvrdil, že Ústava SR nie je hodnotovo neutrálna. V logickej nadväznosti výslovne potvrdil existenciu "jadra ústavy", ktoré možno prirovnať ku "klauzule večnosti" v ústavách iných európskych štátov: "Podoba demokratického štátu v európskom priestore sa po druhej svetovej vojne zakladá na rešpektovaní základných práv a slobôd, pričom európske ústavné systémy na účel garancie tohto záväzku využívajú rôzne ústavné nástroje. Typickým príkladom je tzv. klauzula večnosti objavujúca sa v čl. 79 ods. 3 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko, prípadne v čl. 9 ods. 2 Ústavy Českej republiky, čl. 110 ods. 1 Ústavy Gréckej republiky alebo čl. 288 Ústavy Republiky Portugalsko. V podmienkach Slovenskej republiky chráni nezmeniteľnosť ústavných článkov garantujúcich základné práva a slobody predovšetkým čl. 12 ods. 1 druhá veta ústavy, ale k ustanoveniam s uvedeným účelom nepochybne patrí aj čl. 93 ods. 3 ústavy."¹⁾ Zaoberal sa aj určením obsahu materiálneho jadra Ústavy.²⁾

Ústavný súd SR všetky uvedené odpovede na čiastkové otázky z predchádzajúcich káuz doplnil o precedentné otázky späté s návrhom vo veci PL. ÚS 21/2014:

1. či na Slovensku môžu existovať ústavné zákony, ktoré odporujú Ústave,

2. či môže (má právomoc) preskúmať súlad ústavného zákona s Ústavou,

3. v akom type konania môže uplatniť implicitnú právomoc preskúmať súlad ústavného zákona s Ústavou,

4. ako má naložiť s neústavným ústavným zákonom (aký právny účinok má rozhodnutie Ústavného súdu o nesúlade ústavného zákona s materiálnym jadrom Ústavy).

Po dosiaľ najdlhšom konaní o súlade právneho poriadku rozhodol 30. januára 2019 Ústavný súd SR nálezom, že napadnuté ustanovenia ústavného zákona č. 161/2014 Z.z. odporujú Ústave SR.

Ústavný súd SR v prvých dvoch bodoch nálezu rozhodol:

"1. Ustanovenia čl. 147 ods. 1 poslednej vety a čl. 154d ods. 1 až 3 Ústavy Slovenskej republiky v znení ústavného zákona č. 161/2014 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v z. n. p., nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 141 ods. 1 a čl. 144 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Ustanovenie čl. 141a ods. 9 v časti slov "plniaceho úlohy ochrany utajovaných skutočností" Ústavy Slovenskej republiky v znení ústavného zákona č. 161/2014 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v z. n. p., nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky."

Udiala sa ústavnoprávna revolúcia, ktorá zostáva nedocenená z hľadiska významu a zanedbaná z hľadiska otázok, ktoré na rozhodnutie nadväzujú.

Ústavný súd SR vyhlásil svoj nález 31. januára 2019. Ministerstvo spravodlivosti SR ho v Zbierke zákonov uverejnilo 23. februára 2019. Neštandardnú pomalosť možno pravdepodobne vysvetliť zámerom predlžovať čas na prípravu nového riešenia sudcovských previerok pred stratou platnosti ustanovení ústavného zákona č. 161/2014 Z.z. podľa čl. 125 Ústavy SR. 23. august naskočil v kalendári bez reakcie Národnej rady SR na nález Ústavného súdu SR. Článok 154d sa v Ústave SR začína odsekom 4, ktorý nikto ani neprečísloval na odsek 1. Zmrzačený zostáva aj čl. 141a v odseku 9. O všetkých závažnejších zmenách právnej úpravy ani nehovoriac.

Ústava SR výslovne nezveruje Ústavnému súdu SR právomoc konať o súlade ústavného zákona s Ústavou SR. A predsa analýzou úlohy Ústavného súdu SR pri ochrane ústavnosti SR vyvodil, že súčasťou jeho implicitnej právomoci je aj ochrana ústavnosti pred neústavnými ústavnými zákonmi.

Zákon o ústavnom súde (ďalej "ZKÚS") vykonáva explicitnú ústavou zverenú právomoc Ústavného súdu. A tak sa Ústavný súd SR musel zaoberať otázkou, v akom type konania má svoju implicitnú právomoc uplatniť.

Návrh funkcionárov Súdnej rady SR predurčil úvahu Ústavného súdu, pretože bol podaný ako návrh na konanie o súlade právneho poriadku.

Ústavný súd v intenciách tohto návrhu usúdil, že platná právna úprava ZKÚS umožňuje viesť aj konanie o súlade ústavného zákona s Ústavou podľa ustanovení §§ 37 až 41. K tomu záveru dospel úvahou, podľa ktorej nedostatočnosť procesného práva v materiálnom právnom štáte nesmie zmariť uplatnenie hmotného práva.

"Ústavný súd zdôrazňuje, že k výkladu právnych predpisov a ich inštitútov nemožno pristupovať len z hľadiska textu zákona, a to ani v takom prípade, keď sa text môže javiť ako jednoznačný a určitý, ale predovšetkým podľa zmyslu a účelu zákona, ako aj v záujme ochrany ústavnoprávnych princípov vrátane ochrany základných práv. Jazykový výklad môže totiž v zmysle ustálenej judikatúry ústavného súdu predstavovať len prvotné priblíženie sa k obsahu právnej normy, ktorej nositeľom je interpretovaný právny predpis; na overenie správnosti či nesprávnosti výkladu, resp. na jeho doplnenie či spresnenie potom slúžia ostatné interpretačné prístupy postavené na roveň gramatickému výkladu, najmä teleologický a systematický výklad vrátane ústavne konformného výkladu, ktoré sú spôsobilé v kontexte racionálnej argumentácie predstavovať významný korektív pri zistení obsahu a zmyslu aplikovanej normy."³⁾

Ústavný súd SR v konaní PL. ÚS 21/2014 sa odrazil od tézy, podľa ktorej prvosledovou metódou výkladu a uplatnenia všeobecne záväzného právneho predpisu v materiálnom právnom štáte je metóda doslovného výkladu. Až tam a vtedy, kde a keď doslovným výkladom nemožno jednoznačne identifikovať subjekt, obsah alebo objekt právnej normy, sa v materiálnom právnom štáte možno odkloniť od doslovného výkladu a nejasnosť právnej úpravy odstraňovať prostredníctvom inej metódy výkladu.

Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov nepochybne treba vychádzať prvotne z doslovného znenia. Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný absolútne. Môže, ba dokonca sa musí od neho (od doslovného znenia právneho predpisu) odchýliť v prípade, keď to zo závažných dôvodov vyžaduje účel zákona, systematická súvislosť alebo požiadavka ústavne súladného výkladu zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov (čl. 152 ods. 4 ústavy). Samozrejme, že sa v takých prípadoch musí zároveň vyvarovať svojvôle (arbitrárnosti) a svoju interpretáciu právnej normy musí založiť na racionálnej argumentácii. V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie práva) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad ratione legis pred doslovným gramatickým (jazykovým) výkladom." (III. ÚS 72/2010).

Upustenie od doslovného výkladu v právnom štáte podlieha rovnakým pravidlám, ako všetky iné postupy pri výklade a aplikácii právnej úpravy. Aj naň sa vzťahuje požiadavka právnej istoty, prístupnosti, presnosti a predvídateľnosti. Splnenie tejto požiadavky sa spája s identifikáciou účelu právnej úpravy, ktorým sa determinuje opodstatnenosť uplatnenie extenzívneho alebo reštriktívneho výkladu namiesto doslovného výkladu a zároveň sa predurčuje, či sa príslušná právna norma vysvetlí reštriktívne alebo extenzívne.

"Ústava v každom materiálnom právnom štáte prostredníctvom materiálneho jadra chráni charakter štátu, ktorý je nenarušiteľný a nezmeniteľný. Zmenu charakteru štátu možno uskutočniť jedine zrušením platnej ústavy a jej nahradením novou ústavou. V materiálnom právnom štáte nemôže stáť mimo možností ochrany ústavnosti zisťovanie, či sa ústava naozaj zmenila alebo doplnila ústavne konformným spôsobom, alebo či zásah do ústavy bol iba zdanlivo, predstierane súladný s ústavou. Ak by tak malo byť, potom celá ochrana ústavnosti, zosúlaďovanie prameňov práva s ústavou, aj uplatňovanie základných práv a slobôd by nestálo na pevnom základe, ale vyrastalo by z predstierania a skresľovania. Logickým zavŕšením ochrany ústavnosti v materiálnom právnom štáte je zjednanie nápravy odstránením neústavných zmien a doplnkov ústavy z právneho poriadku.

Zákon môže byť v nesúlade s každým ustanovením Ústavy. Ústavný zákon môže byť v nesúlade len s niektorými norm