Quis custodem custodiet - bumerang slovenského ústavného práva (Časť prvá)

Ústavný súd SR sa od samého vzniku občas nevyhýba účelovému rozhodovaniu a účelovým rozhodnutiam. Účelové rozhodovanie možno spoznať podľa toho, že Ústavný súd SR v takom konaní urobí úkony a vysloví názory, aké v predchádzajúcich konaniach nikdy neurobil a nikdy nevyslovil, a také názory v neskorších konaniach nikdy nezopakuje. K nikdy nevysloveným názorom a úkonom sa dostal aj v konaní o sťažnosti, v ktorom kandidáti Národnej rady SR na sudcov Ústavného súdu SR namietli, že prezident SR porušil ich základné právo uchádzať sa o prístup k verejnej funkcii, keď ich všetkých odmietol.¹⁾ Aký osud budú mať názory premiérované ústavným súdom v tejto veci? Stanú sa bežne používaným precedensom alebo zapadnú do histórie, ktorá ich tak usvedčí z účelovosti?

"Procesné právo nemožno separovať od hmotného práva. Ak by sa tak udialo, procesné právo by sa stalo samoúčelom a v konečnom dôsledku by sa poprel význam riadenia spoločnosti prostredníctvom objektívneho práva. Procesné právo je cestou k právu, prostriedkom prístupu k právu. Rozumie sa k hmotnému právu. Celkom neprijateľné je akceptovať nedostupnosť hmotných práv z dôvodu procesných prekážok, pre neexistenciu procesnoprávneho prístupu k hmotným právam."²⁾ A predsa je na Slovensku zúfalo zložité dostať sa pred súd s očividne priznaným právom, a to aj keď ho zaručuje Ústava a jeho ochranu zveruje Ústavnému súdu SR.

Konanie o sťažnostiach kandidátov na sudcov Ústavného súdu SR odmietnutých prezidentom SR sa spájalo s množstvom procesných prekážok. Za obvyklých podmienok by si sťažovatelia sotva prekliesnili cestu až k rozhodnutiu ústavného súdu o prijatí sťažností na konanie. Ústavný súd SR im uľahčil cestu, lebo v tejto kauze procesné prekážky nehľadal. Prečo?

Ústavný súd SR uplatňuje Ústavu SR opatrne, aby si neatrahoval príliš veľký diel na verejnej moci v Slovenskej republike. Tento postup ústavný súd nazýva samo obmedzovanie. V spore o účel a obsah kreačnej právomoci prezidenta SR ustanoviť sudcov Ústavného súdu SR ústavný súd zvolil postup, aký má prekvapujúco ďaleko od samoobmedzovania. Môže ísť o začiatok prerodu, o nastolenie nového prístupu ústavného súdu k ochrane ústavnosti, v ktorom orgány verejnej moci budú musieť dôslednejšie dbať o dodržiavanie základných práv a slobôd, lebo už neuniknú zodpovednosti za ich porušenie z formálnych príčin, odkazom na procesné prekážky a chyby v postupe poškodeného subjektu súkromného práva?

Konanie pred Ústavným súdom SR, v ktoromkoľvek z typov konaní, ktoré ústavný súd môže viesť, sa začína na návrh oprávneného navrhovateľa. "Všeobecné pravidlo má štyri výnimky, v ktorých Ústavný súd SR musí konať ex offo, ak sa splnia podmienky určené právnym poriadkom.

Podľa prameňa práva ukladajúceho Ústavnému súdu SR povinnosť konať bez návrhu možno rozlíšiť obligatórne konanie pred Ústavným súdom SR podľa Ústavy SR a podľa zákona o ústavnom súde."³⁾

Už nie sú štyri výnimky, keď Ústavný súd SR môže viesť konanie sám od seba, z moci úradnej. Takých výnimiek je päť. Piatym prípadom je začatie konania bez návrhu tam, kde Ústavný súd SR rozhodne, že má implicitnú právomoc chrániť ústavnosť a preto začne konanie sám od seba.

Vyvodená právomoc nie je to, na čo sme na Slovensku navyknutí. Svojou nezvyčajnosťou môže vyvolávať podozrenie, pochybnosti i odmietnutie. Nevhodne, lebo vyvodená právomoc patrí k prostriedkom zvýšenej, nadštandardnej ochrany práva v materiálnom právnom štáte.

Vyvodenú právomoc uplatňuje vo svojej činnosti Európsky súd pre ľudské práva (ďalej "ESĽP"). Vyvodzuje ju zo zásady , ktorá mu neslúži na odôvodnenie príčin brániacich mu zaoberať sa meritom veci. ESĽP zo zásady vyvodzuje dokonca aj oprávnenie prekvalifikovať predloženú sťažnosť tak, aby ju preskúmal v merite veci aj vtedy, ak by ho úzkoprsé a formalistické naloženie so sťažnosťou malo priviesť k odmietnutiu z formálnych príčin, pre nedostatky sťažnosti.

ESĽP takto postupoval v konaní, v ktorom sťažovateľ uplatnil zodpovednosť čelných predstaviteľov Nemeckej demokratickej republiky za vražedné útoky hliadok pohraničnej stráže na osoby, ktoré sa pokúsili ilegálne utiecť do Spolkovej republiky Nemecko.⁴⁾

V inej veci ukrajinský občan S. D. Solomachin podal sťažnosť ESĽP v júli 2003, ktorou namietol porušenie svojho práva na spravodlivý proces, lebo o ujme na zdraví, ktorú mu spôsobili povinným očkovaním, ukrajinské súdnictvo rozhodovalo neprimerane dlhý čas.⁵⁾ Konanie pred ESĽP o tejto sťažnosti pokračovalo aj po smrti sťažovateľa, lebo jeho matka prejavila želanie, aby ESĽP vo veci konal ďalej a súd ju uznal za osobu oprávnenú viesť konanie v jeho prospech.⁶⁾ Ďalší krok významný pre posudzovanie procesných otázok relevantných pre konania o sťažnosti urobil ESĽP vzápätí, keď podľa zásady sa označil za pána právnej charakteristiky faktov sporu a sám od seba sa rozhodol preskúmať sťažovateľov návrh podľa čl. 8 Dohovoru.⁷⁾

Vyvodenú právomoc Ústavný súd SR už uplatnil niekoľkokrát v minulosti.

"Prerokovávaná sťažnosť tu ideovo nachádza súvislosť s teóriou tzv. implicitných právomocí, ktorú exaktne charakterizoval Najvyšší správny súd ČR vo svojom rozsudku č. k. 7 Afs 111/2009-64 z 25. novembra 2009. Konkrétne dôvodil, že "při vymezení pravomocí správních orgánů je nutno striktně trvat na ústavním požadavku, aby byly dostatečně určitě a jasně stanoveny zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Znamená to, že taková pravomoc musí být zásadně výslovně v zákoně zakotvena, a to s patřičnou mírou konkrétnosti a určitosti, aby bylo již ze samotné dikce zákona ve všech podstatných rysech zřejmé, jakým způsobem a za jakých podmínek může orgán veřejné moci jednat a svým jednáním zasahovat do právní sféry soukromých osob. Výjimky z uvedeného pravidla platí pouze pro tzv. "implicitní pravomoci", tedy pravomoci, které sice výše uvedeným způsobem nejsou zakotveny, avšak které jsou nezbytně třeba k řádnému uplatňování jiných, ústavně předepsaným způsobem zakotvených pravomocí, bez jejichž existence by jiné pravomoci nemohly být řádně uplatňovány, a které jsou obsahově vymezeny tak, že se striktně drží ústavně legitimního účelu, k jehož realizaci jsou uplatňovány a který je shodný či úzce spojený s účelem oněch jiných pravomocí, a pouze tím nejšetrnějším rozumně dosažitelným způsobem zasahují do právní sféry soukromých osob.".

Ústavný súd SR citovanú teóriu akceptuje a vo svojej judikatúre sa k nej už prihlásil (napr. III. ÚS 564/2012),"⁸⁾ uviedol Ústavný súd SR v jednom z takých rozhodnutí. K ochrane základných práv a slobôd na Slovensku by sa bol prepracovával veľmi zložito a ťažko, ak by nebol prikročil k ochrane ústavnosti pomocou vyvodenej právomoci.⁹⁾

Prvý senát si priznal právomoc konať spôsobom, ktorý vyvodil zo svojho postavenia ochrancu ústavnosti, ktoré Ústavnému súdu SR zakladá čl. 124 Ústavy aj vo veci I. ÚS 575/2016.

"Záujem na ochrane ústavnosti je ... dôležitejší ako záujem konkrétnych (potenciálnych) účastníkov konania na podaní ústavnej sťažnosti, ako aj právnej istoty (res iudicata facit ius), a preto sa ústavný súd rozhodol situáciu nemenovania sudcov ústavného súdu riešiť výnimočným spôsobom, a to v prospech objektívneho ústavného práva."¹⁰⁾

"Ústavný súd reflektuje aj vývoj právnej úpravy týkajúci sa začiatku konania pred ústavným súdom. Dispozičná zásada sa už neuplatňuje ani ústavodarcom absolútne z hľadiska začiatku konania, pretože novelizácia ústavného textu ju prelomila a konanie podľa čl. 129a ústavy sa začína ex constitutione."¹¹⁾

"Osobitne sa táto situácia prejavuje pri späťvzatí sťažnosti, kde ústavný súd pomeruje vôľu sťažovateľa vziať svoj návrh späť s ochranou ústavnosti v materiálnom význame, ktorá sa premieta do zisťovania, či sťažnosť nesmeruje proti takému právoplatnému rozhodnutiu, opatreniu alebo inému zásahu, ktoré mimoriadne závažným spôsobom porušujú základné práva alebo slobody sťažovateľa. Ak ústavný súd dospeje k záveru, že to tak je, späťvzatie nepripustí (§ 54 zákona o ústavnom súde). Ústavný súd tieto závery považuje za relevantné aj pre predmetné konanie a rozhodovanie."¹²⁾

Ak je ústavne konformné, že si Ústavný súd SR vyvodil právomoc, to zároveň nepreukazuje, že v súlade s Ústavou SR je aj ako si ju vyvodil.

Vyvodzovanie právomoci je činnosť, ktorá stojí na začiatku rozhodovania. Ak ústavný súd zistí, že ústavné normy mu dávajú implicitnú právomoc o veci rozhodnúť, začne konať a konanie zavŕši rozhodnutím vydaným z titulu a v medziach vyvodenej právomoci.

Vyvodená právomoc predstavuje prostriedok dôraznej ochrany ústavnosti, aký sám o sebe môže mať opodstatnenie v materiálnom právnom štáte. No ide o naloženie so sporom, ktoré nie je absolútne legitímne vždy, bez ohľadu na spôsob, akým sa vyvodená právomoc uplatní a bez ohľadu na podmienky, za akých sa uplatní. Aj uplatnenie vyvodenej právomoci musí byť v súlade s princípmi materiálneho právneho štátu a nesmie porušovať platný právny poriadok.

Spoznávanie pravidiel vyvodzovania právomoci Ústavného súdu SR sa uberá cestou výučby na vlastných chybách.

Vyvodená právomoc musí byť v súlade s Ústavou SR a zákonom. Ústava v článku 131 ods. 1 taxatívnym výpočtom určuje veci zverené do právomoci pléna. Vyvodzovaním právomoci nemožno dôjsť k záveru, že o tom, čo môže rozhodovať plénum, môže rozhodovať aj senát. Taký záver by porušoval Ústavu SR, a preto ho nemožno vyvodiť. Ako sa ukáže o chvíľu, ústavný súd vyvodzoval právomoc opačne, keď sa do výkladu kreačnej právomoci prezidenta SR podľa čl. 102 ods. 1 písm. s) Ústavy zapojili senáty ústavného súdu.

Nešlo o jediný prípad, keď sa s uplatnením vyvodenej právomoci vo veci I. ÚS 575/2016 spojili nedostatky vhodné pre výučbu na vlastných chybách.

V okolnostiach prípadu ústavný súd rozhodol výrokom so šiestimi bodmi. V bode 1 až 3 vyhlásil porušenie základného práva JUDr. Miroslava Ďuriša, PhD., JUDr. Evy Fulcovej, JUDr. Juraja Sopoligu, JUDr. Jany Laššákovej a JUDr. Jána Bernáta na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy SR v spojení s čl. 2 ods. 2 Ústavy SR postupom prezidenta Slovenskej republiky. K osobám, ktoré presne identifikoval vo výroku ústavný súd pridal ďalších dvoch poškodených, ktorých za obete neoznačil vo výroku, ale až v odôvodnení: "Ďalší dvaja kandidáti na funkciu (Mojmír Mamojka a Imrich Volkai) ústavné sťažnosti nepodali, a tak by sa mohlo zdať, že podľa doteraz uplatňovaného prístupu ústavného súdu a princípov právneho štátu (osobitne dispozičnej zásady v konaní o ústavnej sťažnosti) by kandidátmi tieto dve osoby už byť nemali."¹³⁾

Ústavný súd teda najskôr usúdil, že má implicitnú právomoc zaoberať sa aj osobami, ktoré sťažnosť nepodali, no túto právomoc vzápätí nevyužil na rozhodnutie o právnom postavení kvázi sťažovateľov, ktorých "na pol uväzok" prijal do konania. K ich právnemu postaveniu sa nevyjadril vo výroku, ale iba v odôvodnení. Aký toto malo dôvod?!

Ústavný súd SR sa vo vyvodzovaní právomoci dostal oveľa ďalej, ako ESĽP vo veci Streletz, Kessler and Krenz či vo veci Solomachin. Tak sa rozbehol do vyvodzovania svojej právomoci, že sa nezdá, že by si bol spomenul na zásadu samo obmedzovania. ESĽP aj Ústavný súd SR v minulosti pri konkrétnej ochrane ústavnosti vždy uplatnil vyvodenú právomoc na prospech osoby, ktorá bola očividne poškodená na ľudskom práve, resp. základnom práve a podľa zaužívaných procesných pravidiel nemala možnosť účinne uplatniť porušené právo. Vo veci I. ÚS 575/2016 síce viedol konanie o konkrétnej ochrane ústavnosti, no vyvodenú právomoc použil na účel abstraktnej ochrany ústavnosti (na ochranu "v objektívnej rovine" ako to formuloval prvý senát¹⁴⁾). Z tohto dôvodu prvý senát