Postavenie a právomoci národných parlamentov členských štátov EÚ v kontexte európskej integrácie

Národné parlamenty členských štátov EÚ plnia okrem svojich vnútroštátnych funkcií aj rad úloh smerom k EÚ. Vo vzťahu k inštitucionálnej architektúre EÚ pritom zaujímajú špecifické postavenie. Je to dané v prvom rade sui generis povahou systému EÚ, ktorý nekopíruje klasické trojdelenie moci na vnútroštátnej úrovni. V klasickom ústavnoprávnom ponímaní v demokracii je suverénom a ústavodarcom vždy a výlučne ľud, ktorý si zriaďuje orgány zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci a ktoré vykonávajú delegované právomoci a kompetencie.^[1] Tomu sú prispôsobené aj vnútroštátne rozhodovacie postupy – najmä legislatívny proces. V tomto kontexte by vnútroštátne právne prostredie malo umožniť plnohodnotnú participáciu ústavných orgánov na európskych záležitostiach najmä nastavením efektívneho systému pružnej spolupráce a komunikácie medzi jednotlivými ústavnými orgánmi. V porovnaní s ústavnými systémami a postupmi členských štátov vykazujú rozhodovacie procesy v EÚ pomerne veľké špecifiká, keďže nie sú „zrkadlovým obrazom“ vnútroštátnych postupov. Osobitne to možno konštatovať vo vzťahu k legislatívnemu procesu, resp. systému tvorby práva EÚ a tomu zodpovedajúcim legislatívnym právomociam jednotlivých európskych inštitúcií. Týka sa to najmä Rady EÚ, ktorá je jedným z európskych legislátorov, pričom je zároveň zložená zo zástupcov národných exekutív. To má isté implikácie aj na vnútroštátnej úrovni, najmä pokiaľ ide o interakciu medzi legislatívnou a výkonnou mocou. S tým súvisí tiež kompetenčný prenos z členských štátov na EÚ, čo malo dopad aj na vzťahy medzi jednotlivými zložkami štátnej moci na národnej úrovni a na právomoci vnútroštátnych orgánov. Osobitne to platí, pokiaľ ide o národné parlamenty, ktoré sa dostali do špecifického postavenia vis-à-vis normotvorbe na úrovni EÚ. Hoci z formálneho hľadiska nie sú vnútroštátne zákonodarné zbory súčasťou inštitucionálnej štruktúry EÚ, už od vzniku európskeho projektu predstavujú jeden zo základných zdrojov demokratickej legitimity nevyhnutnej pre nadnárodnú spoluprácu a tiež jeden z elementov osobitného ústavnoprávneho ponímania, na ktorom je EÚ postavená. Suverenita a ústavný charakter EÚ sa prejavuje vo forme kompetencií a právomocí jednotlivých inštitúcií EÚ. Aby bolo možné zachovať unikátny integračný projekt a zároveň jeho dynamiku, kompetencie a právomoci sa delia medzi Úniu a členské štáty.^[2] Rozsah prenosu výkonu časti právomocí na EÚ ako nadnárodné spoločenstvo a tiež miera zapojenia národných parlamentov do participácie na rozhodovacích procesoch EÚ sa v priebehu európskej integrácie menili až do dnešnej podoby upravenej Lisabonskou zmluvou. Prvá výraznejšia zmena nastala zavedením priamej voľby členov Európskeho parlamentu, ktorá priniesla rozdiel oproti dovtedajšiemu systému nominácií poslancov zo strany národných parlamentov. Národné parlamenty tým stratili bezprostredný dosah na ovplyvňovanie priebehu a finálnej podoby legislatívnych aktov a iných dokumentov EÚ. Okrem toho postupnými zmenami primárneho práva EÚ došlo k rozširovaniu kompetencií európskych inštitúcií, ktoré začali pokrývať aj oblasti, o ktorých dovtedy rozhodovali národné parlamenty a v rámci ktorých zároveň vykonávali príslušné kontrolné právomoci. Ďalším problematickým momentom bolo, že národné parlamenty začali pociťovať deficit priameho toku informácií vrátane legislatívnych návrhov a ostatných dokumentov. Tieto mali k dispozícii primárne národné vlády, ktoré ich až následne predkladali svojim parlamentom.^[3] Uvedenými krokmi začalo dochádzať k rozhodovacej i informačnej disparite, resp. nerovnováhe, keďže zatiaľ čo národné exekutívy sa priamo podieľali na prijímaní rozhodnutí na pôde Rady EÚ, legislatívna moc členských štátov v inštitúciách EÚ priame zastúpenie stratila a existujúce nástroje sa na reálne ovplyvnenie tvorby európskych politík ukázali ako nepostačujúce. Príčiny bolo potrebné hľadať najmä vo vysokej administratívnej náročnosti a procesnej komplikovanosti posudzovania európskej legislatívy, ktorá si vyžaduje bezprostredný a operatívny kontakt s dianím v EÚ. Tento zvyšujúci sa vplyv a rozsah rozhodovacích procesov na úrovni EÚ v kľúčových oblastiach legislatívy mal za následok vznik iniciatív smerujúcich k posilneniu postavenia národných parlamentov. Vyvrcholením tohto procesu boli zmeny zavedené Lisabonskou zmluvou, ktorých cieľom bolo zvýšiť parlamentnú kontrolu nad tvorbou legislatívy EÚ. Najmarkantnejšie sa to, okrem iného, zhmotnilo v princípoch subsidiarity a proporcionality realizovaných cez inštitút tzv. žltej a oranžovej karty, nazývaný tiež mechanizmus skorého varovania. Vďaka týmto zmenám začali vnútroštátni zákonodarcovia disponovať špecifickým typom právomocí do istej miery nad rámec vnútroštátneho práva, resp. primárne prameniacimi z práva EÚ, v rámci ktorých vykonávajú priamu kontrolu rozhodovacích procesov na úrovni EÚ. Cieľom týchto zmien bolo kompenzovať dopady európskej integrácie na právomoci národných parlamentov. V tejto súvislosti je tiež potrebné zdôrazniť, že parlamenty v členských štátoch sú pomerne heterogénnou skupinou.^[4]Medzi národnými parlamentmi existujú viaceré rozdiely, najmä konkrétne vymedzenie právomocí a miera zodpovednosti výkonnej moci parlamentu. Svoju úlohu môže zohrávať tiež fakt, či ide o centrálny, alebo regionálny zastupiteľský zbor. Z tohto dôvodu aj samotný výkon a intenzita využívania, či aplikácie právomocí vo vzťahu k EÚ v konečnom dôsledku závisí od vnútroštátneho usporiadania. V členských štátoch EÚ neexistuje jednotný, resp. jedinečný parlamentný model. Ako zdôrazňuje Kiiver: „pokiaľ ide o politické a ústavné systémy, príchute parlamentarizmu sa pohybujú od vyváženého rozdelenia moci medzi vládu a parlament až po silnú vládnu moc, od komplexných parlamentných systémov až po čiastočne prezidentské systémy (...), od jednokomorového k dvojkomorovému systému, od unitárnej štátnej štruktúry k decentralizácii a federalizmu, od vlád viacerých strán k vládam jednej silnej strany, od súdržnosti v parlamente k veľkej fragmentácii, od racionalizovaného parlamentarizmu, ktorý bude vládnuť krehkými koalíciami alebo menšinovými vládami, (...) od stability po nestálosť, od väčšinovej po konsenzuálnu tvorbu politiky“.^[5]

Z uvedeného vyplýva, že vzhľadom na špecifický charakter EÚ sa aj národné parlamenty postupným vývojom stali fakticky sui generis integrálnou súčasťou kvázi dvojúrovňového systému európskeho konštitucionalizmu a parlamentarizmu. Prvý stupeň na vnútroštátnej úrovni pritom spolu s národnými parlamentmi predstavujú národné vlády a na úrovni EÚ je to Európsky parlament spolu s Radou EÚ a Európskou komisiou (ďalej aj „Komisia“).

Základné funkcie národných parlamentov vo vzťahu k EÚ

Pokiaľ ide o konkrétne funkcie národných parlamentov v kontexte európskej integrácie, možno hovoriť o troch základných okruhoch:

1. aplikácia princípu subsidiarity (tzv. procedúra žltej a oranžovej karty),

2. kontrola postupu exekutívy na úrovni EÚ národnými parlamentami,

3. ratifikácia, implementácia a revízia práva EÚ.

Ad 1) Aplikácia princípu subsidiarity (tzv. mechanizmus žltej a oranžovej karty)

Aplikácia princípu subsidiarity prostredníctvom spomínanej procedúry žltej a oranžovej karty predstavuje konkrétnu formu participácie národných parlamentov na nadnárodnej normotvornej činnosti. Zmyslom zásady subsidiarity je garantovať členským štátom EÚ možnosť prijímať rozhodnutia na národnej úrovni, pokiaľ je to efektívnejšie. Princíp subsidiarity limituje právomoc Únie rozhodovať a konať len v prípadoch, kedy ciele opatrenia z dôvodu predpokladaného rozsahu nie sú členskými štátmi dostatočne dosiahnuteľné. Legitimovať činnosť Únie ako nadnárodného elementu je tak možné len v prípade, ak členské štáty samotné nestačia na naplnenie požadovaných cieľov, či už z hľadiska ich rozsahu, účinkov, efektivity alebo iných dôvodov. Únijná úroveň by v zásade mala byť aktivovaná len v prípade, ak nie je možné účinne postupovať, resp. lepšie dosiahnuť zamýšľané riešenie na nižšej úrovni. Zavedenie zásady subsidiarity do európskych zmlúv má ambíciu priblížiť výkon právomocí čo najviac k občanom.^[6]Európska únia by preto mala konať iba vtedy, keď nemožno dosiahnuť želaný cieľ na nižšej úrovni, ktorá by mala mať prednosť. Výrazné zmeny v tomto kontexte priniesla najmä posledná revízia primárneho práva. Jej hlavnou novinkou bolo predstavenie nového aktéra: národných parlamentov.^[7]Išlo pritom predovšetkým o zavedenie nástrojov na posilnenie postavenia národných parlamentov v rozhodovacích, najmä legislatívnych procesoch na úrovni EÚ. Vďaka mechanizmu skorého varovania získali vnútroštátne parlamenty nezávislú právomoc posudzovať súlad návrhov Komisie so zásadou subsidiarity vo forme ex ante kontroly. Princíp subsidiarity nie je typom kompetencie, ale skôr zásadou, ktorú musí EÚ dodržiavať pri posudzovaní toho, či môže alebo nemôže vykonávať svoju právomoc v prípade konkrétnej normotvornej iniciatívy. Princíp subsidiarity sa uplatňuje na všetky inštitúcie EÚ a jeho cieľom je, aby v rámci zdieľaných kompetencii konala únia iba vtedy, ak členské štáty nemôžu dostatočne splniť ciele navrhovanej činnosti a EÚ ich môže dosiahnuť lepšie. Tým je zároveň podporená rovnováha moci, keďže sa skúma dôležitá otázka, či by mala zdieľanú právomoc vykonávať EÚ, alebo je lepšie vykonávať ju na úrovni členského štátu, prípadne na ešte nižšej úrovni. Subsidiarita je tiež dôležitá z pohľadu demokratickej legitimity, pretože uprednostňuje rozhodovanie bližšie k občanom. Subsidiarita v EÚ znamená de facto voľbu medzi EÚ, národ