Podchytenie štátnej pomoci poskytovanej podnikom v dôsledku pandémie COVID-19 v európskom protimonopolnom práve

Pandémia vírusu COVID-19 mala v Európskej únii vážne negatívne dôsledky nielen v oblasti verejného zdravia, ale aj v oblasti hospodárstva. Zamedzenie šírenia pandémie si vynútilo prijatie prísnych a dlhodobých obmedzení kontaktu a pohybu osôb, čo malo predvídateľné negatívne dosahy na hospodársku aktivitu.

Vo všeobecnosti v dôsledku uvedených obmedzení kontaktu a pohybu osôb došlo - na strane dopytu - k výraznému prepadu dopytu z dôvodu zníženia možností realizácie spotrebiteľských výdavkov a - na strane ponuky - k výraznému prepadu ponuky z dôvodu prerušenia tvorby mnohých tovarov a služieb a k následnému narušeniu dodávateľských reťazcov. Uvedené negatívne javy sa z pohľadu podnikov prejavili aj znížením objemu disponibilnej likvidity a skresaním investičných plánov.

Osobitne boli v dôsledku protipandemických obmedzení zasiahnuté podniky pôsobiace v tých odvetviach hospodárstva, ktorých fungovanie predpokladá fyzickú prítomnosť veľkého počtu konečných spotrebiteľov na mieste poskytovania plnenia (napr. kultúra, cestovný ruch, doprava, zdravotníctvo alebo maloobchod). V odvetví cestovného ruchu boli negatívne a priamo zasiahnuté nielen podniky, ale aj spotrebitelia, pretože podniky boli zväčša nútené zrušiť pobyty a cesty, ktoré boli naplánované práve na obdobie platnosti týchto protipandemických obmedzení, pričom cena týchto pobytov a ciest bola spotrebiteľmi už čiastočne alebo úplne zaplatená.

Uvedené negatívne dôsledky a riziká, ktoré priniesla pandémia COVID-19, sa v prvom rade prejavili tým, že podniky čelili nedostatku likvidity, pričom zasiahnuté boli najmä malé a stredné podniky (ďalej aj "MSP"). Nepredvídateľnosť vzniku pandémie COVID-19 a rozsah a hĺbka problémov, ktoré spôsobila v oblasti hospodárstva, spôsobili, že kritickému nedostatku likvidity čelili aj podniky, ktoré boli pred objavením pandémie solventné a zdravé. Táto skutočnosť vylučovala paušálny záver, že do problémov s nedostatkom likvidity sa podniky dostali v dôsledku prijatia neprimerane riskantného podnikateľského modelu, a tým aj - vo vzťahu k veľkej väčšine dotknutých podnikov - vylučovala prípadnú úvahu, že poskytnutie štátnej pomoci takýmto podnikom by bolo tzv. morálnym hazardom.

V tejto situácii členské štáty Európskej únie nemali inú možnosť, ako poskytnúť rôznym kategóriám subjektov, ktoré boli vážne postihnuté pandémiou COVID-19, masívnu finančnú podporu z verejných zdrojov.

Európska komisia (ďalej aj "Komisia") v oznámení o koordinovanej hospodárskej reakcii na vypuknutie nákazy COVID-19 z 13. marca 2020 stanovila rôzne možnosti, ktoré členské štáty môžu využiť mimo rozsahu pôsobnosti kontroly štátnej pomoci podľa európskeho práva a ktoré môžu zaviesť bez zapojenia Komisie. Patria medzi ne opatrenia, ktoré sa uplatňujú na všetky podniky a ktoré sa týkajú dotácií na mzdy, pozastavenia platieb dane z príjmu právnických osôb a dane z pridanej hodnoty alebo príspevkov na sociálne zabezpečenie alebo finančnej podpory priamo pre spotrebiteľov za zrušené služby alebo lístky nepreplatené dotknutými prevádzkovateľmi. Bolo však zrejmé, že členské štáty budú musieť doplniť škálu nástrojov pomoci aj o pomoc adresovanú jednotlivým podnikom alebo skupinám podnikov.

V zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej aj "ZFEÚ") je poskytnutie štátnej pomoci vybranému podnikateľovi v zásade zakázané. Dôvodom zásadného zákazu poskytovania štátnej pomoci vybranému podnikateľovi je skutočnosť, že takáto štátna pomoc vytvára situáciu nerovnosti medzi podnikateľom - príjemcom štátnej pomoci a jeho konkurentmi, ktorí sa podpore z verejných zdrojov netešia. K tomuto zásadnému zákazu existuje viacero výnimiek. Výnimky uvedené v článku 107 ods. 2 ZFEÚ sa uplatňujú automaticky . Naopak, priznanie niektorej spomedzi výnimiek uvedených v článku 107 ods. 3 ZFEÚ , ktoré majú fakultatívny charakter, je výsledkom úvahy Komisie, ktorej výkon zahŕňa hodnotenia hospodárskej a sociálnej povahy uskutočňované v celoeurópskom kontexte .

Komisia prijala dňa 19. marca 2020 oznámenie pod názvom Dočasný rámec pre opatrenia štátnej pomoci na podporu hospodárstva v súčasnej situácii spôsobenej nákazou COVID-19 (ďalej aj "Dočasný rámec COVID-19"). Dočasný rámec COVID-19 bol neskôr viackrát menený a dopĺňaný a lehoty v ňom upravené boli predlžované .

Dočasný rámec COVID-19 spadá do kategórie aktov tzv. práva Európskej únie. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej aj "Súdny dvor") prijatie aktov vychádza zo širokého práva úvahy, ktoré má Komisia pri aplikácii výnimiek zo zákazu poskytovania štátnej pomoci podnikom. Komisia môže v takomto akte najmä určiť kritériá, ktoré považuje za najvhodnejšie na posúdenie, či štátna pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom alebo nie. Úprava takýchto hodnotiacich kritérií v akte je prejavom sebaobmedzenia Komisie pri výkone jej širokého práva úvahy, je prejavom vôle sledovať v rozhodovacej praxi určitú politiku, ktorú stanovila, a pritom aj zabezpečuje naplnenie zásady rovnosti zaobchádzania. Vydanie aktov Európskou komisiou tiež zabezpečuje transparentnosť jej politiky pri výkone širokého práva úvahy, ktoré má, a prispieva k naplneniu viacerých ďalších všeobecných zásad európskeho práva ako napr. zásady ochrany právnej istoty alebo legitímnej dôvery hospodárskych subjektov alebo zásady proporcionality.

Na druhej strane, ak je Komisia v oblasti štátnej pomoci viazaná rámcami, ktoré sama prijala, prijatie takého rámca ju neoslobodzuje od povinnosti preskúmať výnimočné špecifické okolnosti, ktoré členský štát uvádza v konkrétnom prípade za účelom vyžiadania si priamej aplikácie článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ . Preto, ak členský štát prijal opatrenie štátnej pomoci, v ktorom sa odchýlil od niektorých požiadaviek Dočasného rámca COVID-19, nemuselo to mať nevyhnutne za následok neschválenie opatrenia štátnej pomoci, ak bolo opatrenie prijaté v kontexte regulačného rámca poznačeného mimoriadnymi okolnosťami a vykazoval osobitné špecifiká. Mimoriadne okolnosti poznačujúce vydanie Dočasného rámca COVID-19 spočívali v tom, že vzhľadom na naliehavosť jeho prijatia (pár dní po oznámení prvých opatrení obmedzujúcich pohyb osôb členskými štátmi) Komisia nemohla podchytiť všetky typy opatrení, ktoré členské štáty mohli prijať v prospech svojich podnikov. Osobitné špecifiká opatrenia štátnej pomoci spočívali v tom, že vykazovali veľmi špecifické charakteristiky, na ktoré nebolo vhodné aplikovať niektoré požiadavky vyplývajúce z Dočasného rámca COVID-19.

Práve Dočasný rámec COVID-19 bude predmetom predstavenia v tomto príspevku. Opakované krízy s výrazne negatívnym dosahom na hospodársku činnosť v Európskej únii (finančná a hospodárska kríza z roku 2008, kríza vyvolaná pandémiou COVID-19, kríza vyvolaná vojenskou inváziou Ruska pri Ukrajine) robia zo štátnej pomoci rôznym aktérom hospodárskeho života takmer trvalo prítomnú tému. V širšom ponímaní predstavenie Dočasného rámca COVID-19 môže priblížiť čitateľovi spôsob, akým Komisia vníma vzťah medzi príčinami krízy, dôsledkami krízy a na hospodársky život a obsahom a rozsahom opatrení štátnej pomoci podnikom akceptovateľných z pohľadu požiadavky ochrany hospodárskej súťaže a súčasne spôsobilých pomôcť podnikom prekonať krízu. V užšom ponímaní príspevok môže priblížiť spôsob, akým Komisia využíva celú šírku inštrumentária, ktoré pozitívne európske právo hospodárskej súťaže ponúka, na to, aby - aj v takom výnimočnom období, akým je pandémia vírusu COVID-19 - aj naďalej presadzovala zásadu voľnej hospodárskej súťaže a popri tom vytvorila priestor pre záchranu životaschopných podnikov, ktoré sa ocitli v ohrození, a taktiež prispela k naplneniu iných prioritných cieľov Európskej únie (napr. ekologická a digitálna transformácia hospodárstva Európskej únie).

Vzhľadom na technický charakter textu Dočasného rámca COVID-19 s množstvom odkazov na ekonomické inštitúty, ekonomické ukazovatele a ich kvantifikácie sa v príspevku obmedzíme na prezentáciu systematického členenia hmotnoprávnych otázok, ktoré upravuje. Takto predstavíme postupne otázky cieľov Dočasného rámca COVID-19, jeho pôsobnosti a podmienok prípustnosti nástrojov štátnej pomoci, ktoré upravuje.